한겨레

기조 특강: 송호근 서울대 교수(사회학), 김성재 연세대 김대중도서관장

주제 발표: 곽숙영 보건복지부 부이사관, 홍경준 성균관대 교수(사회복지학), 고영선 KDI 연구본부장

종합 토론: 최영기 경기개발연구원 초빙연구위원, 양재진 연세대 교수(행정학), 최균 한림대 교수(사회복지학)

사회: 이창곤 한겨레사회정책연구소장

날짜: 2011년 11월16일(수)

장소: 서울 여의도 중소기업중앙회관 2층 제1대회의실

<기조특강 1> 송호근 교수

시민 사회참여 활성화로 ‘불통사회’ 극복을

2만불(1인당 국민소득) 시대에 들어서면서 우리나라에서도 ‘분배 투쟁’이 극심하다. 선진국의 경험을 보면 분배를 둘러싼 노선들이 서로 충돌하더라도 공론장에서 걸러지곤 했다. 하지만 우리나라는 공론장이 매우 취약하다. 이런 까닭에는 정부 못지않게 시민사회의 책임도 크다. 타인을 이해하고 관용하는 시민들의 태도가 약한 것이다. 왜 우리사회가 불통사회가 되었는가?

우리나라도 개화기 때 공론장 형성의 조짐들이 나타났다. 개인을 넘어 공익을 논하는 자발적 결사체들이 1883~1910년에 약 314개로 집계됐다. 하지만 일제 강점으로 초기 공론장은 붕괴됐다. 1948년 대한민국이 출범할 때, 우리가 채택했던 가치, 즉 최소협약은 자유민주주의였다. 하지만 한국전쟁, 개발독재 시기를 통과하면서 공유가치가 협소해졌다. 자유민주주의가 자유와 평등 중 자유, 분배와 효율 중 효율이라는 하나의 측면만을 강조했기 때문이다. 이런 형태의 공론장을 통해 비판적 정신과 도덕을 함양한 ‘교양시민’의 성장을 기대하기는 어렵다.

민주화와 함께 ‘시민단체의 시대’가 열렸다. 그런데 시민단체는 쟁점정치에는 어느 정도 결실을 거뒀지만 시민들의 참여와 토론문화를 증진시켰는지는 불확실하다. 시민참여율만 놓고 보면 2009년 무렵 약 40%에 이르지만 대부분 종친회, 동향회 등으로 사회자본, 곧 타인에 대한 신뢰를 강화시키는 참여는 4%에 불과하다. 진정한 참여는 알지 못하는 사람들과 토의하면서 다른 이들의 처지에 공감하는 것이다.

우리 사회의 갈등해소와, 공론장의 활성화를 위한 향후 정권의 과제로 세가지를 제안한다. 첫째, 실용적 자유주의의 정착이다. 누가 더 공익과 실익에 적합한지를 기준으로 삼자는 것이다. 둘째, 교양시민이 확대돼야 한다. 이를 위해서는 주요 이슈에 대해 시민들이 직접 참여해 토론하는 시민교육이 의무화돼야 한다. 마지막으로 많은 시민들이 시민단체 활동에 참여하도록 해야 한다. 역사적 경험은 시민의 사회참여가 높은 나라가 경제 발전 정도도 높고, 사회도 안정되었음을 보여준다.

<기조특강 2> 김성재 관장

김성재 관장

사회통합협의체 구성 ‘복지협약’ 만들자

지금까지 우리의 복지는 미국 방식이었다. 가난한 사람들만 대상으로 하는 분야별, 차별적 복지였다. 이런 복지는 가난의 문제를 해결하는 것이 아니라 도리어 양산하고 더욱 심화시키는 결과를 초래했다. 이제는 사회통합적 복지로 정책패러다임이 전환돼야 한다. 사회정의, 인간다운 복지사회, 정부재정의 효율성과 경제발전을 위해, 선별적 정책에서 사회통합적 보편적 복지로 전환되지 않으면 안 된다. 먼저 의식의 각성이 필요하다. 차별적이고 사회격리적인 서양근대주의에 대한 비판적 성찰과 각성이 있어야 한다. 빈곤의 문제를 개인의 책임이 아니라 국가사회가 공동으로 책임지는 인식의 전환이 있어야 한다. 사회통합적 보편적 복지정책은 교육, 의료, 주거, 노동, 문화, 환경 등을 모두 포함하는 통합적 사회정책이다. 이 중에서도 관건은 교육정책이다. 학교교육을 혁신해야 궁극적으로 복지국가를 이룩할 수 있다. 수업연한을 지식정보사회에 맞게 축소하고, 대학입시를 위한 개인교습 및 학원교육을 금지하는 정책이 추진돼야 한다. 대학 등록금의 절반을 국가가 책임지고 학교 서열화도 없애야 한다. 더불어 사회통합, 복지국가로 나아가기 위해서는 복지수급자 주체 간의 이해관계 대립과 충돌을 해결해야 한다.

따라서 사회통합협의체를 구성해 우리 사회 공동의 비전과 가치 등이 담긴 사회협약을 만들 것을 제안한다. 사회협약에 담길 내용은, 첫째 기초생활보장과 최저임금 기준을 인간다운 삶의 보장 수준으로 상향조정 하는 것, 둘째 동일노동 동일임금을 시행하고 비정규직을 폐지하는 것, 셋째 분야별 복지 사이의 이해관계를 조정하는 것, 넷째 교육혁신과 새로운 교육 시스템 수립, 다섯째 의료와 주택의 공공개념을 강화하는 것 등이다.

그 어느 때보다도 가치의 전환이 절실하다. 그렇지 않으면 가난한 사람들은 더 가난해지고, 사회는 더욱 비인간화될 뿐만 아니라 경제성장도 한계에 이를 것이다. 지금 우리에게 중요한 것은 경제성장이 아니라 도덕적 성장이다.

---

OECD의 권고…삶의 질 높이는 정책목표 세워야

곽숙영

OECD 정책변화의 함의

시장중심 문화에 공동체 약화
정부의 사회통합 기능 커져야
-토론자 최영기

“한국의 사회지출 수준은 최저이고, 조세 및 소득이전이 소득분배와 빈곤에 미치는 영향은 가장 작은 편이며, 정규직과 비정규직으로 분리된 이원적 노동시장은 임금소득의 불평등을 야기하고 있다.” “한국은 그동안의 경제정책에서 벗어나 이제 ‘사회정책’에 우선순위를 둬야 한다(‘Go Social’).” 경제협력개발기구(OECD)가 지난 6월 발간한 보고서 ‘한국의 성장과 사회통합을 위한 틀’의 주요 내용이다.

보건복지부의 곽숙영 부이사관은 ‘오이시디의 정책변화가 한국 사회정책에 주는 함의’라는 주제발표에서 이를 소개하면서 “오이시디가 창립 50주년을 맞아 근본적인 정책방향 전환을 시도하고 있다”고 말했다. “오이시디가 경제정책에 견줘 사회정책을 더욱 보강하고 경제정책과 사회정책 사이의 간격을 좁히는 쪽으로 초점을 이동하고 있다”는 것이다. 곽 부이사관은 이어 “사회통합을 위해 지속가능한 성장이 필수이고 성장을 위해 생산성을 높여야 한다는 것인데, 이 보고서에서 제시한 주요 고용정책과 사회정책은 지속가능한 성장 및 인적투자와 직결되는 것임을 발견할 수 있다”고 덧붙였다. 곽 부이사관은 최근까지 오이시디 대한민국정책센터에서 사회정책본부장을 지냈다.

그는 특히 “오이시디는 인간의 삶에 기여하는 정책목표 및 지표를 설정하고 있다”며 “한국에서도 생산 위주의 지표를 넘어 인간의 삶과 사회의 결속에 기여하는 지표를 찾아야 한다”고 강조했다. 또 그는 “한국에서도 오이시디 등 국제기구의 활동과 이른바 ‘글로벌 사회정책’에 대한 관심과 참여를 더 넓게 가져야 한다”라고 덧붙였다.

토론자로 나선 최영기 경기개발연구원 초빙연구위원은 “사회통합 위기는 이미 1997년 이후 고질화된 고용위기와 짝을 이루며 심화돼 왔다”며 “고용사정을 개선하지 않고 지금의 사회통합 위기를 극복하는 길은 없다”고 지적했다. 최 위원은 이어 “김대중-노무현-이명박 정부 등 지난 세 정권은 모두 ‘기업국가’를 지향했다는 점에서 공통적이었다. 즉 경제위기 속에서 모두 기업의 성과를 공동체 전체의 성과로 간주해왔다”며 “그러나 이런 기업 중심, 시장 중심의 문화가 공동체 기반을 약화시키고 여러 사회병리 현상을 심화시켜 왔다”고 말했다. 2008년의 금융위기와 세계경제 불안이 그동안의 기업 일변도, 시장 일변도 정책에 대한 성찰과 역할 재정립을 요구하고 있으며, 그래서 오이시디조차 한국에 고용·사회정책으로의 정책기조 변화를 요구하고 있다는 것이다. 최 위원은 따라서 “시장에서의 위험이 커질수록 정부의 사회통합 기능도 커져야 한다”며 이를 위한 “국가의 적극적 개입에 대한 사회적 대타협이 필요하다”고 강조했다.

---

‘복지와 고용’ 함께 보장하는 ‘투 트랙’ 전략 절실

홍경준

복지정책 새 패러다임

‘일하는 복지’ 근로유인정책 필요
비정규직 양산하는 제도 개혁도
-토론자 최균

홍경준 교수는 ‘복지와 고용이 함께 가는 복지국가’란 제목의 주제발표에서 “우리 사회의 사회통합 정도는 1998년을 기점으로 상당히 다른 양상을 나타냈다”고 말했다. 1997년 외환위기 이전에는 성장-고용-분배의 선순환이 원활하게 작동했지만 그 이후에는 빈곤·소득격차·실업·고용불안·주거 및 교육비 부담 등 대다수 지표가 사회통합에 부정적 효과를 끼쳤다는 진단이다. 경제사회적 격차와 불평등의 확대가 사회통합 악화의 핵심 요인이라는 것이다.

홍 교수는 외환위기 이후 지난 15년간 우리 사회는 복지국가의 탄생과 사회통합 약화를 ‘동시에’ 경험했다고 말했다. 왜 그럴까? “복지국가가 출현했지만 근본적인 패러다임 수준의 전환이 아니라 사회경제적 상처들에 대한 대증요법 위주의 대응이었기 때문이다. 수출-내수부문, 대기업-중소기업, 정규직-비정규직, 수많은 영세자영업자와 비공식고용 종사자 등 이중구조화된 한국 노동시장을 고려한 복지전략과 사회정책을 짜야 한다.”

홍 교수는 복지와 고용이 갈등적 관계에 놓이지 않고 상호보완적으로 작동하도록 사회정책의 각 프로그램들을 창발 혁신, 배치해야 한다고 강조했다. “급변하는 노동시장과 고용의 문제를 통합적으로 고려하는 복지정책 패러다임을 구축해야 한다.”

그럼 어떤 사회통합적 복지정책이어야 하는가? 그가 제시한 새 패러다임은 복지와 고용이 함께 가는 정교한 ‘투(two)트랙’ 전략이다. 그 하나는, 노동시장에서의 사회임금 체계 구축을 통해 다른 생애주기의 안정성을 확보하는 ‘아웃바운드 전략’이다. 즉 노동시장 내부의 근로계층에 대한 적정 수준의 사회임금체계 구축을 통해 노동시장 외부에서 경험하는 생애주기(실업, 장애·은퇴, 교육, 가사 주기)의 생활안정성을 확보하는 것이다. 다른 하나는 노동시장 외부의 생애주기로부터 노동시장 진입을 촉진하는 ‘인바운드 전략’이다. 이 전략에서 핵심적인 건 보호도 없고 규제도 불가능한 주변 노동시장의 개선을 통해 노동시장의 영역을 확대하는 정책이다.

토론자로 나선 최균 교수는 “외환위기 이후 경제위기와 맞물려 복지지출 확대가 이뤄져왔으나 짧은 시간 내에 긴급한 분야를 중심으로 재원을 압축적으로 투입하다 보니 국민들의 복지 체감도가 낮고 사회보험 사각지대가 광범위하게 존재한다”며 “비정규직을 양산하는 제도적 틀을 개혁하지 않았기 때문에 지속적인 재원 투입에도 불구하고 복지지출의 효과가 매우 낮다”고 지적했다. 또 최 교수는 “청년실업자와 저소득층, 노령층에 괜찮은 일자리를 제공하는 등 복지와 고용이 같이 가야 하는 건 맞다. 그러나 복지와 노동 양쪽에 도덕적 해이를 막을 수 있는 제도적 요소가 포함돼야 한다”고 말했다. ‘일하는 복지’, 근로유인형 복지정책을 추구해야 한다는 얘기다.

---

대-중소기업 생산성 격차 줄일 경제구조개혁을

고영선

분배문제와 구조개혁

최저임금-근로장려금제 연계로
영세중소기업 임금 상승 유도
-토론자 양재진

고영선 한국개발연구원(KDI) 본부장은 주제발표를 통해 “사회경제적 차별보다는 경제구조가 사회통합을 약화시키고 있다”며 “먼저 경제구조를 선진화해 대-중소기업 생산성 격차를 줄이고, 자영업자와 서비스업의 취약성을 극복하는 전략을 펴야 한다”고 주장했다. 앞서 발표한 두 발제자와는 사뭇 다른 해법과 진단이다.

고 본부장은 한국의 분배문제는 한편으로는 공적연금의 미비로 인해 많은 노인들이 빈곤에 빠져 있는 것에서, 다른 한편으로는 기술진보와 세계화의 영향으로 저숙련 근로자들의 입지가 약화되고 있는 것에 기인한다며, 특히 경쟁력이 낮은 영세자영업과 중소기업이 경제에서 큰 비중을 차지하고 있다는 점에 주목해야 한다고 강조했다. 빈곤인구 중에서 근로연령 가구주가 절대다수(88%)를 차지하고 있으며, 따라서 복지재정 지출의 우선순위를 빈곤노인 및 저숙련 근로자에게 둬야 한다는 것이다.

“복지정책을 보육·교육·의료·주거 등 중산층의 욕구를 해소하는 데 둘 것인지, 아니면 저소득층의 기본 생계를 지원하는 데 둘 것인지 결정해야 하는데 이는 정치적 선택의 문제이다. 정치인들이 복지정책의 우선순위를 명확히 밝히지 않은 채 표 획득을 위해 주로 중산층을 수혜자로 하는 보편적 복지를 주장하고 있는데 이럴 경우 생산성은 저하되고 복지국가는 지속불능 상태에 빠지게 된다.” 이와 관련해 그는 복지정책은 명확하게 빈곤층을 대상으로 해야 하며, 중산층의 욕구는 다른 정책을 통해 해결해야 한다고 주장했다.

“지금의 복지 요구는 정규직과 비정규직의 문제라기보다는 기업규모에 따른 격차, 다시 말해 생산성 격차에 기인한 것이다. 복지제도를 강화해도 대-중소기업의 생산성 격차를 해소하지 못하면 문제를 해결하기 어렵다. 중소기업의 고용 비중이 너무 크다. 영세 중소기업을 무조건 도와주는 건 사회정책 측면에서도 바람직하지 않다. 경제정책 및 구조개혁을 통해 생산성을 촉진하는 정책을 펴야 한다.” 복지 및 사회통합정책을 짤 때 서비스업, 영세자영업, 중소기업의 생산성과 경쟁력을 높이기 위한 구조개혁에 노력을 기울여야 한다는 논지인 것이다.

이에 대해 토론자로 나선 양재진 교수는 “분배 악화와 양극화 심화의 원인으로 흔히 신자유주의 경제정책을 지목하지만, 주제발표자가 말했듯 대기업 중심의 산업구조가 근본적 요인이었다는 데 공감한다”며 “산업구조를 고도화해 대-중소기업 간 격차를 줄여나가야 한다”고 말했다. 이와 관련해 양 교수는 최저임금제를 근로장려금(EITC)제도와 연계해 잘 활용하면 산업구조조정을 촉발하면서 사회정책 효과도 동시에 나타나게 될 것이라고 제안했다. 스웨덴이 연대임금제를 통해 중소기업의 생산성 향상을 꾀하고 동시에 높은 임금에 기반한 복지국가로 이행했듯이 시장임금보다 더 높은 최저임금을 설정하면 영세중소기업의 구조개혁을 촉진시킬 수 있다는 것이다.

정리/조계완 한겨레사회정책연구소 연구위원

kyewan@hani.co.kr