한겨레

박정훈 서울대 법학전문대학원 교수는 우리나라에서 손꼽히는 행정법 전문가로 통한다. 사법연수원 15기인 그는 문재인 정부 시절인 2018년부터 만 3년간 국가경찰위원장을 맡아, 직접 ’경찰 통제’의 최일선에 선 적이 있다. 박정훈 교수는 경찰청이 가장 껄끄러워했던 경찰위원장으로 꼽힌다.

그는 경찰위원장이 되자마자 서울 미근동 경찰청사 안에 있던 경찰위원회 사무실을 청사 밖으로 옮겼다. 경찰위원회가 경찰청사 안에 있는 건 독립기관으로서 적절치 않다는 이유에서였다. 1991년 경찰위 설립 이후 줄곧 월 1회 하던 회의도 월 2회로 늘렸다. 비록 형식적이지만 대부분의 치안 정책이 경찰위 의결을 거쳐야 했기에 경찰청 간부들로선 피곤한 일이 아닐 수 없었다.

지난 9일 서울대 법학전문대학원에서 박 교수를 만나 현 정부의 경찰국 부활을 어떻게 보는지, 그동안 경찰위원회가 형식적인 경찰 통제에 그친 이유는 뭔지, 권한이 훨씬 커진 경찰을 어떻게 통제하는 게 바람직한지 물었다. 인터뷰 뒤인 15일 이상민 행정안전부 장관이 경찰국 부활을 공식 발표해, 몇개의 질문답변을 전화로 추가했다.

― 이상민 행정안전부장관은 15일 경찰국 신설 발표를 하면서 경찰 중요 정책을 행안부장관이 승인하도록 하는 지휘규칙 제정이 법적으로 문제가 없다고 밝혔습니다. 장관의 경찰 수사 지휘도 적법하다는 입장인데, 어떻게 생각하십니까?

“그건 법을 잘못 해석한 겁니다. 정부조직법 34조 5항의 ‘치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 행안부장관 소속으로 경찰청을 둔다’는 조항을 근거로 드는데, 여기서 ‘관장하기 위하여’라는 문구는 ‘관장하도록’이라는 의미이고 따라서 치안을 ‘관장’하는 주체는 경찰청임이 분명합니다. 이걸 행안부장관이 직접 치안을 관장하는 걸로 해석해선 안 되죠.

또 소속청이라고 해서 장관이 무조건 지휘할 수 있는 건 아니고, 7조 4항 및 1항에 따라 소관 사무인 경우에 한정됩니다. 가령 국방부장관을 보면, 33조 1항에 ‘국방부장관은 국방에 관련된 군정 및 군령과 그 밖에 군사에 관한 사무를 관장한다’고 규정하고, 3항에선 ‘징집·소집 그 밖에 병무행정에 관한 사무를 관장하기 위하여 국방부장관 소속으로 병무청을 둔다’고 규정했어요. 병무행정이 국방에 관련된 사무이기 때문에 국방부장관이 직접 지휘할 수 있는 겁니다.

그런데 경찰청은 다릅니다. 34조 1항에 행안부장관의 소관사무가 있는데, 거기에 ‘치안’이 없습니다. 실수로 빠진 게 아니라, 원래는 들어 있었는데 민주화 이후 경찰의 정치적 중립을 위해 1991년 경찰청을 만들면서 ‘치안’을 삭제한 겁니다. 그 대신 경찰법에서 경찰통제기관으로 경찰위원회를 설치했던 거죠. 그러니까 행안부장관은 소관사무가 아닌 치안에 대해 지휘·감독을 할 수 없습니다. 검찰은 법무부장관의 일반적 지휘권이 검찰청법 8조에 규정돼 있지만 경찰법에는 이런 조항이 전혀 없는 겁니다.”

― 현행 경찰법엔 국가경찰위원회가 경찰 중요 정책을 심의·의결하도록 규정하고 있습니다. 이에 대해 이상민 장관은 ‘경찰위는 행안부장관의 자문위원회 성격이므로 최종 승인권은 장관에게 있다’고 밝혔습니다. 이건 맞는 해석입니까?

“경찰법을 보면, 1장이 총칙이고 2장 국가경찰위원회, 3장 경찰청, 4장 시도자치경찰위원회 … 이렇게 구성돼 있습니다. 경찰법의 제목이 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직과 운영에 관한 법률’이므로, 제일 앞 장에 규정된 국가경찰위원회가 경찰의 가장 중요한 조직인 겁니다. 정부 자문위원회가 수백개 될텐데 이렇게 별도의 장으로, 그것도 제일 앞 장에서 자문위원회를 규정한 법률은 없어요.

경찰법 8조 1항엔 경찰위원 전원을 대통령이 임명하도록 규정하고 있습니다. 장관 승인을 받는 순수한 자문위원회라면 왜 대통령이 임명하겠습니까? 다만, 행안부가 그렇게 해석할 빌미를 (2020년 개정된) 경찰법이 주고 있는 건 사실입니다. 각 지역의 자치경찰위원회는 ‘합의제 행정기관’이라 규정하면서도 국가경찰위원회에 대해선 그런 명시를 하지 않았거든요. 그게 이런 사달을 만든 거죠.”

― 2017년 문재인 정부 출범 직후 구성된 경찰개혁위 권고사항 중 ‘경찰위원회 실질화’가 있었습니다. 그런데 경찰위 실질화 방안은 2020년 경찰법 개정에 반영되지 못했습니다. 왜 이런 개혁이 문재인 정부에선 실현되지 못한 겁니까?

“그때 제가 경찰위원장이었으니까 경찰위원회 위상 강화를 경찰법 개정안에 반영하려 애를 썼죠. 그런데 청와대, 행안부, 경찰청 3자 모두가 경찰위원회를 그렇게 만드는 걸 불편해 하는 겁니다. 제가 국회 행정안전위원회에 가서 최소한 국가경찰위원회를 ‘합의제 행정기관’으로 법에 명문화해 달라고 요청했는데, 행안부에서 반대해 어렵다고 말하더라구요. 그런데 행안부에 물으면 거기선 청와대 핑계를 대고, 청와대는 또 행안부와 경찰청이 반대한다고 말하고.... 뭐 가장 결사적으로 반대했던 건 행안부지만, 청와대와 경찰청도 경찰위원회 위상 강화를 껄끄러워 한 거라고 볼 수밖엔 없죠.”

― 그때 경찰위를 ‘합의제 행정기관’으로 명시하고 권한을 강화했으면 이번처럼 경찰국 신설 주장은 나올 수 없었던 게 아닐까요?

“그렇죠. 그렇게 되면 치안이 행안부장관의 소관 사무라는 주장이 나올 여지가 완전히 없어지는 거니까요. 제가 지난해 4월에 한국행정법학회에서 <경찰법의 개혁과 과제>라는 글을 발표한 적이 있는데, 그 글에 이런 대목이 있어요. ‘경찰법 개정에도 불구하고 국가경찰위원회의 경찰청장에 대한 통제가 법적으로 완전하지 못하다는 점을 들 수 있고 이런 점에서 치안사무에 대한 행안부장관의 정치적인 지휘가 정당화될지도 모르겠다’는 내용이죠. 지금 상황을 보면 그런 우려가 현실화한 거 같아서 마음이 무겁습니다. 그러나 이유야 어떻든 1991년 (경찰청 독립) 이전으로 돌아가는 건 결코 바람직스럽지 못합니다.”

― 이상민 장관은 또 기자회견에서 “사회적으로 관심이 큰 사건이나 경찰 고위직 관련 사건에 대해 경찰이 수사하지 않으면 수사를 하라고 하겠다”고 말했습니다. 이렇게 되면 행안부장관이 사실상 경찰 수사를 지휘하게 되는 것 아닐까요? 이건 국가경찰위원회의 경찰 통제와는 어떻게 다릅니까?

“행안부장관이 자꾸 수사에 관해 말하는 건 위험하죠. 우리는 지휘와 통제를 혼동하는 경향이 있어요. 지휘와 통제는 다릅니다. 지휘는 사전 개념이고 통제는 사후 개념이에요. 통제는 프랑스어로 ‘꽁트르-롤르’(contre-rôle), 즉 ‘견제 역할’이라는 말에서 왔어요. 우리는 ‘통제’ 하면 처음부터 끝까지 꽉 쥐는 걸 생각하는데, 그게 아니라 사후적으로 감독한다는 의미에 더 가깝습니다. 국가경찰위원회는 경찰을 ‘통제’하는 기구인데, 이건 경찰을 완전히 장악하는 것과는 거리가 있는 겁니다.

물론 현행법에 따르면 국가경찰위원회도 수사에 관한 정책을 정할 수 있으나, 구체적인 사전 지휘, 곧 수사 지휘를 해서는 안 됩니다. 그 대신에 사후 통제를 엄격하게 하는 겁니다. 더욱이 행안부장관은 치안에 관한 권한이 없기 때문에 수사에 관한 언급은 부적절한 발언이고, 경찰법과 정부조직법을 정면으로 무시하는 겁니다.”

― 좀 본질적인 부분을 짚어보겠습니다. 왜 경찰의 독립성 또는 중립성이 중요한 겁니까? ‘모든 공무원이 정치적 중립을 지켜야지 경찰만 그래야 하냐’는 주장도 나오는데, 어떻게 생각하십니까?

“헌법 7조 1항에 의하면 모든 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이기 때문에 이상민 장관 주장대로 정치적 중립의 의무가 있죠. 저는 나라의 구조를 법치와 민주, 두 기둥으로 항상 설명하는데, 법치 관점에서 보면 경찰을 포함한 모든 공무원이 중립을 지켜야 해요. 그런데 민주라는 개념이 또 있기에, 그에 따라 대통령이 바뀌고 정권이 바뀌니까, 경찰의 중립은 한걸음 더 나가야 합니다.

왜 그런가, 경찰은 바로 물리력을 행사하기 때문이죠. 경찰은 국민에 대해 물리력을 사용하는 집단이기에 훨씬 더 통제가 되어야 하는 거죠. 경찰의 목적은 치안을 유지하는 건데, 이게 국가를 위한 건지 특정 정권을 위한 건지 모호할 때가 있거든요, 예를 들면 (2017년) 탄핵 촛불집회 때 이걸 해산하는 게 경찰의 역할이냐, 그런 논란이 나올 수 있거든요. 이게 수사와 연결되면 국민의 권리를 더 침해할 수 있습니다. 그래서 경찰법에서 경찰의 정치적 중립을 다른 공무원보다 훨씬 더 강력하게 규정하고 있는 겁니다.”

― 물리력을 가진 집단으로서 경찰과 군대는 어떻게 다릅니까? 박 교수님 논문을 읽어보니까, 경찰 조직이 있어야 국가로 인정받을 수 있다고 하셨는데 그건 왜 그런 건가요?

“군대는 상대방을 적으로 간주합니다. 그런데 경찰은 제복을 입은 시민입니다. 질서를 유지하는 임무를 맡고 있지만 반대편에 서있는 사람과 똑같은 시민이다, 이것이 경찰의 핵심을 찌르는 말이라고 생각합니다. 군대만 있으면 그건 국가가 아니라 교전단체일 뿐이죠. 이슬람국가(IS) 같은 게 대표적이죠. 계엄이 선포되면 그건 비상국가인 거지 정상국가는 아닌 거죠. 밀리터리 서비스(military service)가 시빌리안 서비스(civilian service)로 바뀌는 게 정상국가인 건데, 바로 그게 경찰의 역할인 겁니다.”

― 과거 권위주의 시절의 경찰과 민주화 시대 경찰의 임무 또는 존재 목적이 달라졌습니까? 달라졌다면 어떻게 달라진 것입니까?

“달라졌죠, 또 달라야 합니다. 저는 ‘국가 발전 3단계’ 이론을 주장하는데, 한 국가가 발전하는 단계를 보면, 가장 원초적으로 현장에서 물리력을 사용해 질서 유지를 하는 게 국가의 0단계고요, 그 다음엔 소란을 피운 사람을 체포해서 법정에 세우는 게 1단계입니다. 그렇게 하려면 수사와 기소가 필요하죠. 그래서 국가의 1단계에선 범인을 체포해서 수사하고 형사처벌하는 형사법과 검사의 역할이 중요합니다. 이 단계에서 경찰의 임무는 범인 체포와 수사에 초점이 맞추어지고 검사의 지휘도 받게 됩니다.

2단계는 분쟁 해결이 중요해지는 단계입니다. 교통사고가 났을 때 공평하게 책임을 나누고, 돈 떼인 사람 있으면 다툼을 해결해주고, 기업과 개인이 자유로운 경제활동을 할 수 있게끔 도와주는 역할을 국가가 하는 겁니다. 이 단계에선 민법·상법과 판사의 역할이 중요해집니다.

그럼 3단계는 뭐냐, 이제 국가가 국민의 안전과 행복을 책임지는 단계입니다. 국가의 존재목적이 국민의 행복에 있는 단계인 거죠. 이 단계에선 행정법과 행정부가 중요해집니다. 국민의 안전과 행복을 직접 책임지는 국가권력이 행정부이니까요. 그에 따라 가장 본질이 바뀌면서 중요해지는 부분이 경찰입니다.

가령 국가 발전 1단계에선, 과거 군사독재 시대가 그런 거였죠, 시위가 발생하면 경찰의 제1 목표는 시위 주동자를 검거하는 겁니다. 그런데 3단계에선 경찰의 출동 목적이 바뀝니다. 시위대의 안전과 권리를 보장하면서 시민 불편도 최소화해야 하고 그러면서 질서 유지도 하는, 그렇게 시민들의 안전과 행복을 다양한 측면에서 지키는 게 경찰 목표가 되어야 하는 겁니다. 경찰 수사도 이런 관점에서 이뤄져야 하고, 또한 그렇기 때문에 경찰이 수사의 주체가 되어야 합니다. 경찰의 역할이 과거 권위주의 시대와는 근본적으로 달라질 수밖에 없습니다.”

― 경찰국 신설의 직접 배경엔, 검경 수사권 조정이란 이슈가 자리잡고 있습니다. 검찰로부터 수사권이 넘어왔는데, 또 앞으로 국정원의 간첩 수사도 넘어올텐데, 이렇게 커진 경찰을 누군가는 통제해야 하지 않느냐는 주장입니다. 사실 이 부분은 많은 사람들이 우려하는 지점입니다.

“이건 두 가지 관점에서 볼 수 있는데, 첫번째로, 현행법에 의하면 경찰 통제는 누가 봐도 국가경찰위원회가 하도록 돼 있어요. 경찰국 설치가 정부조직법에 따른 것이라고 자꾸 주장하는데, 정부조직법은 일반법이고 경찰에 관해 얘기할 때는 특별법인 경찰법부터 봐야 하거든요. 경찰법 10조1항엔 ‘국가경찰 사무에 관한 인사·예산·장비·통신 등 주요 정책에 관한 사항은 국가경찰위원회 심의·의결을 거쳐야 한다’고 되어 있어요.

제가 경찰위원장일 때 김부겸 전 총리가 행안부장관이었는데, 김부겸 장관은 그걸 이해하고 경찰 관련 사안은, 가령 경찰이 노동 관련 사건에 적극적으로 대응하라는 것을 경찰위원회에 부의해서 경찰위 의결을 거쳐 경찰청이 시행하도록 했어요. 현행법으로 보면 그게 맞는 절차인 거죠. 특별법인 경찰법에 국가경찰위원회가 경찰에 관한 주요 정책을 심의ㆍ의결하도록 되어 있기 때문에 그걸 건너뛰고 행안부장관이 직접 경찰을 지휘하겠다는 건 잘못된 해석이죠.

두 번째로 입법론이 있는데, 입법론은 바람직한 가치와 방향을 보는 겁니다. 입법론을 따지려면 우선 현상 진단부터 해야 합니다. 지금까지 국가경찰위원회가 자기 임무를 잘 수행해 왔냐 짚어보는 거죠. 현상 진단을 해보면, 우선 국가경찰위원회에 관한 법조문들이 불완전하죠. 특히 ‘합의제 행정기관’이라는 위상 정의가 빠져 있어요. 그렇게 법률적으로 불완전하고 실제 운영에서도 미흡했던 게 사실입니다.

그 미흡한 공간에 뭐가 작동했느냐, 지금까진 청와대(대통령실)가 인사 부분에서 작동을 한 겁니다. 그걸 ‘청와대가 밀실에서 경찰을 운영했으니까 이젠 행안부에서 공식적으로 하겠다’는 건데, 경찰 인사의 최종 권한과 책임은 대통령에게 있습니다. 총경 이상 경찰관은 경찰청장 추천과 행안부장관 제청을 받아 대통령이 임명하게 되어 있습니다. 그런데 대통령이 바쁘니까 그걸 민정수석에게 관리하게 하고 민정수석은 또 비서관에게 실무를 맡긴 것이죠. 정치적으로 보면 일개 비서가 밀실에서 인사를 주무르는 것 같지만, 사실은 대통령을 대리해서 하는 것이고 대통령의 책임으로 귀속되는 것이니까 법적으론 문제가 없습니다.

오히려 더 큰 문제는 뭐냐, 이게 행안부로 넘어가는 겁니다. 대통령은 선출직인데 장관은 임명직이거든요, 또 부처 장관은 관료들에게 휘둘릴 수가 있어요. 만약 대통령실이 기록을 남기지 않는 게 문제라면 대통령실 조직법을 만들어서 기록을 남기도록 해야죠, 그렇게 하지 않고 행안부가 통제하겠다는 건 입법론적으로 문제가 큽니다. 행안부에서 밀실로 하는 게 더 무서울 수 있습니다. 경찰에 대한 통제는 민주적이고 다원적이어야 하는데, 1개 부처 장관의 통제로 바뀌게 되면 이것과 너무나 동떨어지게 됩니다.“

― 그러면 경찰의 민주적이고 효율적인 통제를 위해선 어떤 방향으로 가는 게 바람직하다고 보십니까?

“당연히 국가경찰위원회를 강화해야죠. 현재 비상임인 경찰위원장을 상임으로 바꾸고, 그렇게 되면 국회 인사청문회를 거쳐야 하겠죠. 국가경찰위원회를 ‘합의제 행정기관’으로 법에 명시해서 위상을 확보하고 대통령 직속기관으로 바꾸자, 그렇게 국가경찰위원장을 부총리급으로 올려야 합니다. 이게 일본 공안위원회 방식인데, 사실 우리가 먼저 그런 방향의 경찰 통제를 추구한 전통이 있습니다. 임시정부 때 김구 선생이 경무국장이었거든요, 그러니까 임시정부 회의가 사실상 경찰위원회 역할을 했던 것이죠. 또 1공화국 때는 대통령 직속의 경찰위원회를 만들려고 하다가 한국전쟁과 자유당 독재로 제대로 되질 못했죠. 그 이후 여러 번 시도가 있었지만 5·16 등으로 실패하다가 민주화 이후 1991년 현재와 같은 경찰위원회 제도가 도입된 겁니다. 경찰위원회를 강화하면 국회에서도 경찰위원 일부를 추천하도록 해서 투명성과 중립성을 확보하는 게 바람직합니다.”

― 현 정부가 경찰국 신설에 집착하는 데엔, 검사 출신인 윤석열 대통령이나 측근인 이상민 장관의 검경에 대한 시각이 작용하고 있는 거 같습니다. 검찰은 믿을 수 있지만 경찰은 못 믿겠다는 생각이 있는 거 아닐까요?

“그것도 좀 전에 얘기했던 국가 발전 3단계론으로 대답할 수가 있습니다. 검찰은 믿을 수 있지만 경찰은 못 믿겠다는 건 1950~60년대의 후진국 시각입니다. 선진국의 시각에서는 둘 다 믿어야 하고, 경찰은 그 정치적 독립과 위상을 확보해 주고 격려하면서 통제를 제대로 해야 합니다. 국민의 행복과 안전을 실제로 보장해줄 수 있는 건 검찰보다는 경찰이니까요.

1990년대 말에 학교폭력이 사회 이슈화하자 처음엔 검찰이 맡기로 했지만 그 수많은 학교를 검찰이 어떻게 다 맡겠어요? 결국 경찰로 넘어가서 지금까지 온 거죠. 경찰의 수준을 높이고 제대로 통제해서 국민의 행복과 안전을 확보하는 방향으로 가는 게 옳다고 봅니다.”

대기자 pcs@hani.co.kr