한겨레

진보는 2011년 무상급식 논란이 끝났다고 여겼다. 오세훈 당시 서울시장이 무상급식 주민투표율 미달로 사퇴하고, 보궐선거에서 박원순 서울시장이 당선된 것을 무상급식에 대한 ‘사회적 합의’라고 판단했다. 보수는 생각이 달랐다. 무상급식 탓에 학교시설 보수도 못하고 저소득층 복지도 축소됐다는 논리를 집요하게 재생산했다. 급기야 홍준표 경남지사는 주민투표도 없이 무상급식 중단을 감행했다.

무상급식 논쟁이 오십보 전진과 백보 후퇴를 오락가락하는 모양새지만, 진보와 보수가 ‘아이들 밥그릇’이나 가지고 싸운다고 보긴 힘들다. 사실 2001년 한국 최초로 무상급식을 시작한 곳은 안상수 전 한나라당 대표의 지역구였던 경기 과천시다. 박근혜 대통령의 국회의원 시절 지역구인 대구 달성군에서도 무상급식을 했다.

그런데도 보수가 무상급식을 망국적 포퓰리즘으로 공격하는 이유는 따로 있다. 윤홍식 인하대 행정학과 교수는 이 논쟁을 향후 한국의 복지국가 성격과 방향을 판가름하는 힘겨루기로 분석한다. 한국 사회에서 무상급식은 2010년 전국구 이슈로 떠오른 이래 이른바 보편적 복지와 선별적 복지 논쟁의 아이콘이 됐다. 서구 복지국가의 원형을 제시한 영국에서도 1945년 노동당 집권부터 1979년 보수당 집권까지 정권교체가 반복되는 과정에서 보편주의와 선별주의 논쟁이 첨예했던 전례가 있다. 한국 사회는 이 지난한 논쟁의 첫발을 뗐을 뿐이다.

진보-보수 ‘아이들 밥그릇’ 다툼 말고
헌법 의무교육 범위 어디까지인지
기준·목표·우선순위 세울 필요
헌재도 “사회적 합의 등 고려를”
독일선 교통비까지 지원 법규정

국가예산 중 교육비 비중
최근 24년간 22%→15%로 줄어
“의무교육 정상화 하려면
교육재정 확대 불가피” 지적

■ 보편·선별 복지 논쟁보다 ‘의무교육 기준’ 합의를

보수와 진보의 복지 논쟁 최전선에서 새우 등이 터지고 있는 교육계는 누리과정 예산 논란과 홍 지사의 무상급식 중단을 계기로 큰 교훈을 얻었다. 교육재정 문제를 ‘보편복지와 선별복지’ 프레임 안에서 다루는 것은 교육적이지 않을뿐더러 정쟁에서 헤어나오기도 어려우리란 자각이다.

교육계에서는 다시 헌법으로 돌아가 이 정쟁을 ‘의무교육의 공적 기준’을 세우는 생산적 교육 토론의 영역 안으로 끌어와야 한다는 주장에 힘이 실리고 있다. 그래야 애먼 아이들이 정치인들 눈치 보느라 밥숟가락을 들었다 놨다 하는 후진국형 촌극에 마침표를 찍을 수 있다는 지적이다.

하봉운 경기대 교직학과 교수는 “우리나라는 헌법과 교육기본법에서 초·중등 의무교육을 규정하고 있으나, 초·중등 학비 면제를 완성하기까지 세계적으로 유례가 없는 반세기가 걸렸고 의무교육의 범위에 대한 사회적 합의조차 시도되지 않았다”고 말했다. 우리나라의 초등학교 의무교육은 1954년 시작돼 1959년 완성됐다. 중학교 의무교육은 1985년이 돼서야 도서벽지에서 시작됐고 도시까지 올라오는 데 17년이 걸렸다. 2002년 도시지역 중학교 의무교육이 시작돼 2004년에 완성됐으니, 초등·중학교 학비 면제에만 꼬박 50년이 걸린 셈이다.

김영삼 서울시교육청 교육복지담당 장학사는 “의무교육의 범위가 학비까지인지, 학습준비물과 체험학습비, 교복비, 급식비 등 학교 교육활동에서 발생하는 모든 비용을 포함하는 것인지 ‘공적 기준’이 없다 보니 학비만 지원하면 의무교육이라고 생각하는 경향이 있다”고 짚었다.

실제로 독일에선 등·하교 교통비까지 의무교육의 범위에 포함해 주정부가 지원하기도 한다. 의무교육의 기간과 대상, 무상의 범위, 재원 부담 주체도 관련 법령에 구체적으로 규정해놨다. 정치권이 교육재정이 있네 없네, 보편복지냐 선별복지냐 싸울 게 아니라 의무교육의 기준과 목표, 우선순위를 세운 뒤 거기에 맞춰 교육재정 계획을 수립해야 한다는 시사점을 준다.

■ 사회적 합의의 시작은 헌법

비록 ‘의무교육의 공적 기준’과 관련해서는 보수와 진보의 견해가 엇갈릴 수 있지만, 대한민국의 근본 법규인 헌법이 논의의 디딤돌이자 주춧돌이 될 수 있다. 우리나라는 1948년 제헌헌법 제16조에서 ‘모든 국민은 균등하게 교육을 받을 권리가 있다. 적어도 초등교육은 의무적이며 무상으로 한다’고 의무·무상교육의 원칙을 정한 이래 그 범위를 중등과 영유아 교육으로 확대해왔다. 현행 헌법 제31조 제3항은 ‘의무교육은 무상으로 한다’고 못박고 있으며, 교육기본법 제8조 제1항에서는 ‘의무교육은 6년의 초등교육과 3년의 중등교육으로 한다’고 돼 있다. 더구나 박근혜 대통령 역시 무상보육과 고교 무상교육 공약으로 당선된 만큼, 무상·의무교육의 원칙에는 진보든 보수든 공식적 합의가 이뤄진 셈이다.

헌법재판소는 2012년 4월 학교급식법 제8조 제2항 등 헌법소원에서 “학부모에게 급식비를 부담하게 한 것은 위헌이 아니다”라고 결정하면서도, 완전 무상 의무교육의 원칙을 확인한 바 있다. 헌재는 당시 “학교교육에 필요한 모든 부분을 완전 무상으로 제공하는 것이 바람직한 방향이나 국가의 재정 상황을 도외시할 수 없다”고 판단했다. 아울러 “교육활동에 필수불가결한 요소인지 여부와 함께 국가 재정 상황, 국민소득, 사회적 합의 등을 고려해야 한다”며 무상의 범위는 사회적 합의의 영역으로 남겨뒀다.

■ ‘의무교육’을 언제까지 ‘연명교육’으로 둘 건가

우리나라 교육재정이 늘고 있으며, 학생 수 감소로 교육재정 감축의 여지가 생겼다는 ‘착시현상’은 의무교육 확대의 큰 걸림돌이다. 국가경제 규모가 커지면서 교육재정의 절대 규모가 커지긴 했지만, 전체 국가예산에서 차지하는 교육비 비중은 줄었다. 김병주 영남대 교육학과 교수는 정부예산 중 교육예산이 차지하는 비율이 1990년 22.3%였으나 2014년엔 15.2%까지 낮아졌다고 분석했다.

기획재정부는 학령인구 감소로 내국세의 20.27%로 고정돼 있는 지방교육재정교부금을 줄일 여지가 있다고 본다. 초·중·고 학생은 2000년 795만명에서 2020년 545만명 수준으로 줄기 때문이다. 그러나 학생이 줄어든다고 해서 교육비가 그만큼 줄지는 않는다. 한국교육개발원의 표준교육비 구성을 보면, 학생 수가 학교의 전체 교육비에 미치는 영향은 작은 학교 6%, 큰 학교 12% 수준으로 미미하다. 교육예산에서 교원 인건비가 차지하는 비중이 큰데, 교원은 학교와 학급 수에 따라 배치되기 때문이다. 사실 우리나라는 학령인구뿐만 아니라 전체 인구가 줄고 있다. 그렇다고 정부가 국가예산을 줄이긴 힘들다. 기획재정부 논리의 맹점이다.

연명교육 수준인 의무교육을 ‘정상화’하려면 교육재정 확대는 불가피하다. 스스로 보수 성향이라고 말하는 송기창 숙명여대 교육학부 교수는 박정희 대통령 시절 사례를 언급하며 교육재정의 중요성을 역설했다.

“1972년 8·3조치로 지방교육재정교부금 법정교부율을 정지시켰다. 당시 교부금 법정교부율은 내국세 총액의 12.98%였는데, 1982년까지 11년간 정부가 알아서 주도록 했다. 교부율이 최저로 내려간 해에는 7.34%까지 떨어졌다. 몇년 지나지 않아 교육 현장이 몸살을 앓기 시작했다. 2부제 수업으로 안 되자 3부제 수업을 하는 학교가 등장했다. 교사들의 처우가 악화되면서 교사 이직률이 증가했다. 결국 긴급 수혈을 하면서 대규모 수술을 단행한 것이 바로 1980년 7·30 교육개혁이다. 그 재원 대책이 1961년 폐지된 교육세 부활이었다. 다시 한시적으로 교육세를 도입했으나 역부족이었다. 1991년부터는 아예 영구세로 전환했다. 교육 현장이 회복되기까지 20여년이 걸렸다. 그러나 8·3조치 시기에 교육받은 세대가 입은 피해는 영구적으로 회복될 수 없다.”

전문가들은 ‘의무교육 범위 확대’가 예산의 한계보다는 정부 철학과 의지, 사회적 합의의 문제라고 지적한다. 김영삼 장학사는 “현실성이 있고 없고는 자원 배분의 칼자루를 쥔 정책결정권자들이 정하는 것이다. 국가정책의 기조를 어떻게 잡느냐에 따라 (4대강 사업처럼) 말도 안 되는 토목공사까지 현실성이 있다며 예산을 투자하는 것 아니냐”고 반문했다.

전정윤 기자 ggum@hani.co.kr