한겨레

노사문제 대표, 연구자 등이 북유럽 복지 모델을 직접 구경하고 돌아왔다. 스웨덴 스톡홀름에서 시작해 베스테르비크, 칼마르, 말뫼, 룬드, 덴마크 코펜하겐에 이르는 2000㎞의 여정에서 얻은 것은 무엇일까.

한겨레사회정책연구소(소장 이창곤)와 스웨덴 스칸디나비아정책연구소(소장 최연혁)는 6월22일부터 30일까지 스웨덴과 덴마크에서 ‘2013 스톡홀름 사회포럼’을 진행했다. 이번 포럼에는 서울시 산하기관 노사 관계자, 대학 등 연구기관의 교수와 연구원, 대학원생, 정계, 언론계, 법조계 인사 등 42명이 참가해 북유럽의 노사 화합 및 정치 상생의 현장을 확인했고, 양로원·탁아소 등 복지시설도 방문했다. 스웨덴과 덴마크에 걸쳐 진행된 ‘북유럽 노사관계 및 복지 체험 대장정’을 정리했다.

대타협
‘2013 스톡홀름 사회포럼’ 참가단이 현지에 도착한 6월22일은 ‘백야의 나라’ 스웨덴의 큰 명절인 하지(6월21일) 바로 다음날이었다. 방문단이 묵은, 스웨덴 은퇴자협회(PRO)에서 운영하는 숙소도 젊은이들이 하얀 밤을 지새우며 ‘하지 축제’를 즐겼다.

‘2013 스톡홀름 사회포럼’은 참가단이 현지에 도착한 다음날인 6월23일 최연혁 교수(쇠데르퇴른대학)의 강연 ‘스웨덴의 살트셰바덴 민주주의’로 문을 열었다. 19세기 산업혁명의 후발주자로, 20세기 초까지 가난한 나라였던 스웨덴이 1938년 노사 대타협인 ‘살트셰바덴 협약’으로 세계 최고의 복지국가로 성장하는 과정이 파노라마처럼 펼쳐졌다. 살트셰바덴 협약이란 1933년 스웨덴 건설노조의 장기 파업으로 국가적 위기에 봉착하자 집권 사민당 정부의 중재 아래 스웨덴 노동자총연맹(LO)과 경영자총연합회(SAF)가 5년간 협상 끝에 노동시장위원회, 임금협상, 노동자 해고, 노동쟁의 등 4개 조항을 담은 합의문에 서명한 역사적 사건이다. 최 교수는 “1930년대까지 스웨덴 노동자는 하루 16시간씩 일하면서도 가난의 굴레에서 벗어나지 못했다. 그러나 노사간 극한적 대립을 배제한 평화적 타결로 스웨덴이 갈등사회에서 복지국가로 탈바꿈했다”고 설명했다. 6월24일 열린 ‘스톡홀름 사회포럼’ 본행사에서도 스웨덴 학자들은 살트셰바덴 협약의 대타협 정신을 강조했다. 에스킬 바덴셰 스톡홀름대 교수(경제학)는 “스웨덴 노사 화합은 긴 시간 동안 발전해 왔다. 노사간 의견이 합치될 때까지 끊임없이 토론하고 타협한다”고 설명했다. 올라 페테르손 스웨덴 노총 수석경제연구원은 “지금은 살트셰바덴 협약이 많이 약화됐지만 대화와 타협은 여전히 노사간의 중요한 정신”이라고 강조했다.

상생
6월25일, 남쪽으로 200㎞를 달려 도착한 인구 3만7000명의 스웨덴 중소도시 베스테르비크에서는 좌우 연정으로 민생을 먼저 생각하는 상생의 정치 현장을 목격했다. 보수정당인 온건당 하랄드 얄마르손 시장과 진보정당인 사민당 토마스 크론스톨 부시장은 “정치 이념은 다르지만 시민들의 질 높은 삶이 우선돼야 하기 때문에 손을 잡았다”고 연정 이유를 밝혔다. 둘은 시의회 본회의 마지막날(6월24일) 밤, 두 당이 협력해 내년도 예산안 20억크로나(3400여억원)를 통과시켰다며 환한 웃음으로 하이파이브를 나눴다. 베스테르비크에서는 2010년 9월 선거에서 보수당인 온건당이 1위, 사민당이 2위를 차지했다. 두 당의 득표 차는 근소했고, 어떤 당도 50% 득표를 넘지 못했다. 온건당 시 당수인 얄마르손이 시장이 됐다. 그리고 사민당 시 당수인 크론스톨에게 부시장직이 제안돼 ‘연정’이 이뤄졌다. 이로써 두 당은 시의회의 70%가량을 점유했다. 크론스톨은 “부시장이 되기 전까지 이 도시에서 7년간 야당으로 일했다”며 “여당과 갈등이 많았는데, 문제를 서로 해결해 가는 과정에서 서로를 이해하게 됐고, 결국 연정으로 이어졌다”고 소회를 밝혔다. 최연혁 교수는 “2010년 선거가 끝난 뒤 308개 시(코뮌·기초지방자치단체) 가운데 10여개 시에서 좌우 연정이 이뤄졌다”고 전했다. 얄마르손 시장은 “시민들이 우리 두 사람의 휴대전화 번호를 가지고 있을 정도로 시민과 소통하고 있다. 특히 도시계획은 시민 의견을 무시하고 결정하지 않는다”고 밝혔다. 그는 “여성과 고연령층은 주로 사민당을 지지하고, 40대 남성, 특히 경제에 관심이 있는 사람들이 온건당을 지지한다”며 “40대인 크론스톨 부시장이 우리 당을 지지하라”고 농담을 던지기도 했다.

80년전 스웨덴이 위기 맞았을 때
정부 중재로 노사가 5년 협상 벌였고
대타협 통해 복지국가로 탈바꿈했다
지금 다시 위기를 맞고 있지만
노동쟁의는 20년래 가장 적다
노동시장은 법의 강제가 아니라
노사 협약으로 움직이기 때문이다

신뢰
참가단은 6월25일 저녁, 남쪽으로 150㎞를 달려 1397년 북유럽 국가들이 공동 군주 아래 집결하기로 한 ‘칼마르 조약’의 현장인 칼마르성을 찾았다. 다음날 다시 남서쪽으로 250㎞를 달려 생태환경도시로 탈바꿈한 말뫼를 방문했다. 그리고 6월27일, 스웨덴과 덴마크를 연결한 외레순드대교를 건너 코펜하겐으로 향했다. 길이 8㎞로 2001년 건설된 외레순드대교는 스웨덴 말뫼와 덴마크 코페하겐을 공동 생활권으로 묶어 두 나라 경제발전을 촉진시켰다. 코펜하겐에 자리한 덴마크 노총(LO)과 경총(DA)을 방문하면서 덴마크 역시 스웨덴처럼 △노조 조직률 하락 △청년 실업 등의 문제로 골머리를 앓고 있다는 사실을 발견했다. 스웨덴의 경우 참가단이 방문했을 때 버스 노조가 파업중이었다. 노조 조직률은 스웨덴의 경우 1990년대까지 80%를 웃돌았지만 2011년 67.7%까지 떨어졌고, 덴마크도 1999년 74.9%에서 2009년 68.6%로 10년 새 6.3%가 낮아졌다. 스웨덴 노총 국제담당 요나스 엘브만은 “최근 1~2년 사이에 노조 조직률이 급격히 떨어졌다”고 걱정했다. 그는 또 “스웨덴 젊은이 25%가 직장이 없어 임시직으로 일하고 있다. 새로운 일자리 창출이 필요하다”고 했다. 덴마크 노총 국제담당 옌스 에리크 오르트는 “덴마크에서 모든 청년은 일을 하거나 교육을 받을 권리가 있지만 덴마크 청년 실업자도 10%가 넘는다”고 했다. 이런 가운데 외국인 노동자가 대거 유입돼 고용 시장 상황은 더욱 심각해졌다. 그러나 두 나라 노사는 강력한 신뢰 관계로 문제를 해결하고 있었다. 덴마트 경총에서 30년간 근무한 헤닝 가데는 “지금은 비록 경제 위기지만 지난 20년간 노동 쟁의가 가장 적은 시기”라고 했다. 그는 “단체협약은 노사간 신뢰로 맺어진다. 노동시장은 법이나 강제 규정으로 움직이는 게 아니라 경총과 노총간 단체협약으로 움직인다”고 했다. 서울에서 스톡홀름까지 2만㎞, 그리고 스톡홀름에서 코펜하겐까지 2000㎞의 대장정만큼이나 참가단은 많은 것을 눈으로 보고 몸으로 체험한 긴 여정이었다.

스톡홀름 베스테르비크 코펜하겐/글·사진 김동훈 한겨레사회정책연구소 수석연구원 cano@hani.co.kr

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도전 받는 스웨덴모델…개혁과 변화로 응전

이번 스톡홀름 사회포럼 참여를 통해 책으로만 접했던 스웨덴 복지국가 모델의 위기와 응전을 실감했다. 스웨덴은 1991년 거품경제의 붕괴와 함께 1991~1993년 국내총생산(GDP)이 연평균 6%의 마이너스 성장을 하고, 실업률이 8.2%(남성은 9.7%)에 달하며, 재정적자가 지디피 대비 11.9%에 이르는 최악의 경제상황을 맞이했다. 당시 스웨덴 모델은 이제 종언을 고했다는 평가가 잇달았다. 그러나 스웨덴 복지국가 모델의 붕괴 앞에서, 세기의 개혁이라 불리는 조세개혁과 복지개혁이 시작되었고 여야는 스웨덴의 미래를 위해 초당적으로 협조했다. 최근 글로벌 경제위기 국면에서도 재정문제 없이, 유럽연합(EU)에서 가장 높은 성장세를 유지하고 있는 스웨덴이 가능했던 이유다. 그러나 스웨덴 모델에 대한 도전과 위기는 계속되고 있음을 스톡홀름 현지에서 확인할 수 있었다. 이번 포럼의 첫 발제자였던 스톡홀름대학의 렌나르트 에릭손 교수는 스웨덴 모델에 대한 가장 큰 도전으로 노동운동의 약화를 들었다. 오늘날의 스웨덴을 낳은 1930년대 살트셰바덴 협약과 1950년대 렌-마이드너 모델의 기저에는 80%에 달하는 노조조직률을 배경으로 연대주의적 노동운동을 펼쳤던 블루칼라 노조인 노총(LO)이 자리하고 있었다. 최근 10년간 노조조직률이 60%대로 하락하자, 노총의 대표성이 훼손되고 신자유주의적 공세를 펼치는 대자본을 계급타협의 장으로 묶어 둘 힘이 약화되고 있다. 노사문제는 과거와 같이 중앙 수준에서 노사 자율로 타결이 되지만, 핵심인 임금은 중앙 수준에서 가이드라인만 제시될 뿐 이제 사업장 단위에서 결정되고 있다.

사회민주당의 정치적 헤게모니가 약화된 것도 스웨덴 복지국가 모델이 흔들리는 주요 원인 중 하나이다. 1932년부터 집권하고 한때는 50%를 넘던 지지율이 2000년대 들어 30%대로 하락하면서 2006년과 2010년 연속 보수우파연합에 패하여 정권을 내주었다. 집권 보수우파연합은 노동시장의 유연화와 실업급여 축소를 위시한 복지개혁을 단행하고 있다. 이에 신규 고용의 반 가까이는 비정규직으로 채워지고 세계 1위였던 공공복지지출은 2012년 경제협력개발기구(OECD) 5위권으로 내려앉았다.

스웨덴 복지국가 모델은 사라지고 있는가? 이번 스톡홀름 포럼을 통해 확인할 수 있었던 것은 스웨덴 모델의 변화와 함께 이의 지속가능성이었다. 역설적으로, 스웨덴 모델의 지속가능성은 1990년대 이래 지속해온 개혁 때문에 가능한 것으로 보인다. 유럽연합 경제통합의 수혜자인 산업강국 독일을 제외한 모든 유럽의 복지국가들이 재정위기와 경제불황에 허덕이고 있다. 그러나 스웨덴은 서두에서 지적했듯이, 경제위기 국면을 큰 어려움 없이 이겨내고 있다. 1991년 스웨덴은 ‘낮은 세율, 넓은 세원’을 모토로 한 조세개혁을 통해 투자와 근로를 유인하면서도 복지국가의 재정기반을 다졌다. 1994년 인플레이션 목표제와 재정건전화법의 도입에 따라 거시경제를 안정적으로 운영하고 국내총생산 대비 80%에 달했던 정부부채를 최근 30%대까지 축소하였다. 1999년 명목확정기여연금(NDC)이라는 인류역사에 새로운 연금제도를 도입해 고령화사회에도 지속가능한 복지국가의 토대를 쌓았다.

한편, 노조조직률이 하락하고 사민당의 헤게모니가 약화되었다고 하지만, 이들은 여전히 부러울 정도로 강했다. 그리고 무엇보다 살트셰바덴 협약 이후 스웨덴 정치·사회에 흐르는 합의주의 문화는 여전했다. 여야 그리고 노사는 이미 경제협력개발기구 최고 수준의 여성 고용률과 높은 출산율에 만족하지 않고, 남녀의 근로조건과 임금격차를 더 줄여 여성의 사회 진출과 지위 향상을 도모하고 있었다. 스웨덴 의회는 75살까지 건강하게 일하는 사회를 만들기 위한 특별위원회를 구성하고, 조만간 구체화된 계획을 발표한다고 한다. 청년실업 문제 해결을 위해 함께 노력하는 것도 확인할 수 있었다. 또 보수우파 정부의 실업보험 개혁으로 글로벌 경제위기 국면에서 실업수당 수급률이 40%에 머물게 되자, 노총이 즉각 나서 이를 지적하고 보수우파연립정부가 정책 실패를 인정하고 교정에 나서는 실용주의적인 면모도 여전했다.

1938년 살트셰바덴 협약을 스웨덴 복지국가 모델의 시작으로 삼는다면, 스웨덴 모델은 올해로 75살을 맞는다. 어찌 도전과 위기가 없었겠는가? 복지국가의 이상과 타협을 저버리지 않으면서, 변화를 주저하지 않은 용기가 스웨덴 모델에 생명력을 불어넣는 게 아닌가 한다.

양재진/연세대 교수(행정학)

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“한 세대 뒤 북유럽모델 도달할 수 있을까”

스톡홀름 포럼 참가단 종합토론

‘2013 스톡홀름 사회포럼’ 참가단은 일정 막바지인 27일 밤, 김연명 중앙대 교수(사회복지학)의 사회로 ‘북유럽 노사 화합과 복지 모델의 시사점’에 대해 종합토론을 벌였다.

첫번째 소주제인 북유럽 노사관계와 관련해 참가단은 ‘신뢰’를 최우선으로 꼽았다. 박관수 서울시설관리공단 노조위원장은 “신뢰가 없으면 노사 관계 발전은 없다는 것을 느꼈다. 우리나라 노사는 과연 서로를 신뢰하는 지 의문이다. 아울러 우리 노동계의 뼈아픈 반성과 혁신도 중요하다”고 했다. 배인연 서울시 노사정모델협의회 공익위원은 “우리나라는 노사 관계가 법이나 제도로 형성되기보다는 힘의 논리에 치우친다. 사측이 노조를 협상 파트너로 생각하지 않거나 존립 자체를 인정하지 않는 한 북유럽같은 신뢰의 노사관계가 형성될 수는 없다”고 강조했다.

참가단은 북유럽 국가의 노조 조직률 하락 원인은 ‘겐트 시스템’의 변화 때문이라는 데 의견을 모았다. 권순미 한국기술교육대 교수는 “과거에는 노조에 가입하면 해고당했을 때 실업급여를 받을 수 있는 ‘겐트 시스템’ 덕분에 노조 가입률이 높았지만 이제는 노조의 독점권이 사라지고 민간 고용보험 등 옵션이 다양해지면서 노동자들이 굳이 노조에 가입할 이유가 사라졌다”고 설명했다.

단체교섭의 양태를 두고 기업별에서 산별로 발전시키려는 우리나라와는 반대로 중앙 단위에서 기업 단위로 내려가는 북유럽 모델에 대한 분석도 이어졌다. 김유선 한국노동사회연구소 선임연구위원은 “산별 교섭이냐, 기업별 교섭이냐는 노사관계를 정립해 가는 과정, 즉 노사관계의 중층화로 봐야한다. 우리나라는 임금 인상의 가이드라인을 제시하는 등 정부의 구실을 기대하기 어렵기 때문에 산별 교섭을 강화할 필요가 있다”고 지적했다.

두번째 소주제인 ‘북유럽 복지정책의 변화’에 대해 신필균 한겨레사회정책연구소 고문은 “스웨덴은 시대 변화에 따라 빈곤 해소와 장애인·여성 등 사회적 약자 보호, 양성 평등, 외국인 차별 금지 등을 추진했다. 복지 정책은 변했어도 사회적으로 최대한 불평등이 생기지 않도록 노력하는 북유럽 복지 모델의 정신은 살아 있다”고 강조했다. 이태수 꽃동네대학교 교수는 “과거 북유럽 복지는 우리에겐 ‘유토피아’였지만 북유럽 국가 역시 고민이 많은 것을 느꼈다. 인간답게 살기 위한 경제 여건, 시민사회 의식, 정당의 존재, 조세 구조 등의 성립 요소에 따라 우리도 한 세대(30년) 정도면 북유럽 모델에 도달할 수 있을 것으로 본다”고 말했다.

마지막 토론 주제인 ‘복지국가와 정치적 리더십’에 대해 김두관 전 경남지사는 “스웨덴 복지는 1932년부터 44년간 스웨덴 국정을 책임지며 스웨덴 복지의 황금기를 완성한 사민당이 존재했기 때문에 가능했다. 우리나라도 국가 비전을 가진 정당과 시민사회, 노동계 등이 착실히 준비하면 30년 안에 (복지국가 달성이) 가능할 것으로 본다”고 말했다. 최연혁 쉐데르텐대 교수(정치학)는 “2010년 스웨덴 총선이 끝난 뒤 모나 살린 사민당 당수는 ‘사민당은 졌지만 사민주의는 이겼다’고 했다. 스웨덴이 새로운 사민주의로 미래를 설계하듯이 우리나라도 국민들이 꿈을 꿀 수 있는 나라가 되도록 해야 한다”고 말했다.

코펜하겐/김동훈 한겨레사회정책연구소 수석연구원