한겨레

여야가 개헌안 국민투표 시기를 두고 충돌하면서 개헌의 핵심인 권력구조 논의는 다소 뒷전으로 밀리는 모양새다. 문재인 대통령은 5·9 대선에서 5년 단임 대통령제를 4년 중임 대통령제로 바꾸는 개헌을 공약했다. 더불어민주당 의원 다수가 이를 지지한다. 문 대통령은 취임 뒤 여야 원내대표와의 회동에선 선거구제 개편이 함께 이뤄진다면 대통령제가 아닌 다른 권력구조도 수용할 수 있다는 뜻을 밝히기도 했다. 야당인 자유한국당과 국민의당 의원 다수는 국민이 뽑은 대통령과 국회가 선출한 총리가 권한을 분점하는 이원정부제를 선호한다. 정치학자와 헌법학자 등 전문가그룹도 정부형태를 두고는 의견이 뚜렷하게 갈린다.

<한겨레>와 정세균 국회의장실이 공동으로 실시한 개헌 여론조사 결과에서도 동일한 흐름이 나타났다. 우선 대통령 권한 분산과 견제장치 강화에 찬성하는지를 묻는 질문에 68.5%가 긍정 입장(반대 24.5%)을 밝혔다. 지난해 7월 같은 조사와 겹쳐보면, 찬성 의견은 11.3%포인트 빠졌고 반대 의견은 6.7%포인트 증가했지만, ‘제왕적 대통령제’에 대한 문제의식은 여전한 셈이다.

대통령 권한을 분산·견제하는 방법에서는 의견 차이가 컸다. 정부형태로 ‘국민이 뽑은 대통령과 국회가 선출한 총리가 공동 책임지는 혼합형 정부형태’(이원정부제)를 꼽은 응답은 43.7%, ‘현재의 대통령제’를 선호한다는 응답은 40.3%였다. ‘국회 다수당 출신 총리가 국정을 운영하는 의원내각제’에 대한 선호는 9.4%에 그쳤다. 지난번 조사 때는 혼합형 정부형태 46%, 현 대통령제 38.2%, 의원내각제 13%였다. 국회에 대한 낮은 신뢰가 혼합형 정부형태나 의원내각제에 대한 선호도를 낮춘 것으로 풀이된다.

혼합형 정부형태를 택한 사람들에게만 따로 ‘대통령과 총리의 권한 배분’에 관해 물어보니 ‘대통령 권한이 좀 더 강한 혼합형’(55.2%)이 ‘총리 권한이 좀 더 강한 혼합형’(38.8%)보다 많았다. 대통령과 총리가 국정을 공동으로 책임지는 혼합형이라도 무게중심은 대통령에 두자는 의견이 더 높은 것이다.

종합해보면 국민들은 대통령의 권한을 지금보다 분산하는 게 좋다고 생각하면서도, 대통령제 자체를 흔드는 데에는 선호도가 낮다는 의미로 풀이할 수 있다.

혼합형보다 대통령제를 지지하는 이들에게만 따로 물어보니, ‘한 사람이 4년씩 두 번까지 할 수 있는 4년 중임 대통령제’ 선호가 70.3%로 다른 의견을 압도했다. ‘현재와 같이 한 번 할 수 있는 5년 단임 대통령제’ 선호는 25.5%였다. ‘6년 단임 대통령제’는 2.9%다.

한편 개헌 찬반 의견(찬성 62.3%, 반대 12.1%)과 관련해, 찬성 이유로는 ‘헌법을 개정한 지 30년이 지나 변화한 현실을 반영하기 위해서’라는 의견이 43.9%로 가장 많았다. ‘국민이 참여하는 직접민주주의 확대를 위해’(26.6%), ‘대통령 권한을 분산·견제하기 위해’(16.1%)가 뒤를 이었다. 반대 이유에선 여론 변화가 감지된다. 지난해 7월 조사에선 ‘헌법 문제라기보다 헌법 운영의 문제이기 때문에’ 개헌에 반대한다는 의견이 44.8%로 가장 많았는데, 이번 조사에선 ‘정치적·사회적 혼란 가중’(28.1%) 때문에 반대한다는 의견이 가장 많았다. ‘헌법 운용의 문제’라는 응답은 20.6%로 절반 이상 줄었다.

최창렬 용인대 교수는 “과거 모든 대통령들의 임기 말이 좋지 않았기 때문에 여론은 제왕적 대통령제에 대한 문제의식을 갖고 있다. 하지만 유교적 정치 문화가 깔려 있고, 남북 분단 상황에서 (내치와 외치를 구분하는 이원정부제보다) 현행 대통령제에 대한 선호가 일반적으로 높게 나온다”고 했다. 최 교수는 “대통령 권한을 나누는 혼합형 정부형태에 대한 지지가 높게 나온 배경에는 ‘국정농단에 따른 대통령 탄핵’의 영향도 일부 작용했을 수 있다”고 했다.

김남일 기자 namfic@hani.co.kr