한겨레

정치·헌법학자 등은 일반 유권자를 대상으로 한 개헌 여론조사에 회의적이다. 용어가 워낙 추상적인데다 동일한 정부형태라도 나라별로 권력 배분과 작동 방식의 스펙트럼이 넓기 때문이다.

개헌 논의에 등장하는 권력구조는 크게 3가지다. 대통령중심제는 지금처럼 국민이 직접 선출한 대통령이 국정을 책임지되, 대통령의 권한을 일부 분산하고 의회의 국정 견제 기능을 키우는 데 있다. 4년 중임제, 감사원을 대통령 소속이 아닌 의회 소속이나 독립기구화하는 방안 등이 포함된다. 미국이 대표적이다.

이원정부제로 불리는 혼합형 정부제는 국민이 직접 선출한 대통령과 국회에서 선출한 총리가 국정을 분점·운영하며 공동책임을 지는 정부형태다. 일반적으로 국방·외교 등 외치는 대통령이, 내치는 총리가 맡는 식의 설명이 뒤따르는데, 대통령과 총리 중 어느 한쪽에 권력을 더 주느냐에 따라 형태가 달라진다. 프랑스, 핀란드, 오스트리아가 해당한다. 의원내각제는 국민이 선출한 의회의 다수당 소속 총리가 국정운영을 맡는다. 독일이 채택하고 있지만 국회의원에 대한 불신이 큰 우리 현실에서 시기상조라는 지적이 많다.

김형준 명지대 교수는 “이원정부제를 ‘분권형 대통령제’라고 하는데 사실은 변형된 의원내각제다. 여론이 착각하는 지점”이라고 했다. ‘분권형’이라는 네이밍을 하면 ‘제왕적 대통령의 권력을 나눈다’는 긍정적 인식을 유도하게 된다는 것이다. 대통령중심제를 선호하는 김 교수는 “국회에 대한 신뢰가 없는 상황에서 국민들이 국회가 선출하는 총리가 내치를 담당하게 하지는 않을 것이다. 대통령 권한만 분산시키면 된다는 환상에서 벗어나야 한다”고 했다.

지난해 국회 개헌특위 자문위원이었던 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 혼합형 정부제를 개헌 방향으로 본다. 장 교수는 “대통령중심제 쪽은 분권에는 동의하지만 총리를 국회의원 중에서 임명하는 수준으로 충분하다고 본다. 그럴 경우 총리는 지금처럼 바짓저고리가 될 수 있다”며 “권력 분점 비율을 대통령 7, 총리 3 정도로 하더라도 총리는 국회가 선출 또는 추천할 수 있도록 해야 한다”고 했다. 반면 이종수 연세대 법학전문대학원 교수는 현행 단임 대통령제 쪽이다. 이 교수는 “프랑스에서도 여소야대일 때는 대통령과 총리 사이의 권력 분점이 문제가 된다. 특히 우리나라는 국방·외교 등 한반도 및 동북아 정세가 겹쳐 있어 이원정부제 아래에서는 대통령의 통치 행위와 총리의 권한 문제가 충돌할 수 있다”고 했다. 이 교수는 “현행 헌법이 비록 문제가 있지만 30년 지속되며 역대 가장 수명이 길었고 선거를 통한 평화적 정권교체를 3차례나 이뤄낸 검증된 제도”라고 강조했다.

김남일 기자 namfic@hani.co.kr