한겨레

대통령직속 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회(헌법특위)가 마련한 개헌안에서 권력구조(정부형태) 대목의 뼈대는 ‘대통령제를 유지하되, 지금보다 대통령의 권한은 줄이고 국회의 권한은 키운다’는 것이다. “대통령제를 근간으로 분권과 협치를 강화한다”는 여당(더불어민주당)의 방향과도 같다.

헌법특위는 기존에 주로 거론돼온 대통령 ‘4년 중임제’가 아닌 ‘4년 연임제’를 채택했다. ‘연임’은 연속해서 임기를 두번 수행하는 것이고, ‘중임’은 임기를 연속해서 수행하는 것과 불연속적으로 수행하는 것을 모두 포괄하는 의미다. 즉, 4년 연임제는 대통령이 임기를 마치고 한 차례 이상 건너뛰었다가 다시 대통령에 선출되는 것을 허용하지 않는다는 것을 의미한다.

헌법특위는 국무총리를 결정하는 방식도 현행대로, 대통령이 후보자를 지명하고 국회의 임명동의 투표를 거쳐 최종 임명하는 제도를 유지하기로 했다. 대통령 권한 분산 방안으로 자유한국당 등 야당이 주장하는 ‘국회에서 총리 선출’ 방안을 적용하지 않기로 한 것이다. 총리를 국회에서 선출하는 것은 사실상 대통령제가 아닌 의원내각제로, 국민 다수의 뜻과 다르다고 판단한 것으로 풀이된다.

헌법특위는 이처럼 대통령제를 유지하는 대신, 대통령의 힘은 빼기로 했다. 그 방안으로, 현재 ‘심의기구’인 국무회의를 ‘의결기구’화 하기로 했다. 현재 대통령은 정부 권한에 속하는 주요 정책에 대해 ‘의결’이 아닌 ‘심의’만 하는 국무회의의 결정사항에 대해 따르지 않아도 되기 때문에 국무회의가 자문기구나 껍데기에 불과하다는 지적이 나온다. 하지만 국무회의가 의결기구화하면 국무회의 의결사항을 반드시 따라야 하게 돼, 그만큼 대통령 권한이 약화된다고 헌법특위는 보고 있다.

그동안 오·남용 논란을 빚어온 대통령의 사면권을 제한하는 내용도 담았다. 현행 헌법상 ‘일반사면’은 국회 동의를 얻어야 하지만, ‘특별사면’은 국회 동의 없이 이뤄진다. 현재도 대통령이 특별사면을 하려면 사면법에 따라 법무부 장관이 위원장인 사면심사위원회를 구성해야 하지만, 이는 요식행위에 불과하고 사실상 대통령 뜻대로 특별사면이 이뤄져왔다. 이에 대해 헌법특위는 사면심사위를 법무부 장관 소속이 아닌 독립기구로 만들어 대통령의 특별사면권을 견제할 수 있도록 했다.

헌법특위는 또 현재 대통령 소속이어서 ‘정치감사’ ‘표적감사’ 논란을 빚어온 감사원을 대통령이나 국회 어디에도 속하지 않는 독립기구화하기로 했다.

대통령의 조약 체결권에 대한 국회의 견제력도 키운다. 현행 헌법 60조 1항에는 국회가 상호원조, 안전보장, 주권의 제약 등 8가지 조약에 대해서만 동의권을 행사하도록 열거돼 있다. 이에 대해 헌법특위는 조약에 대한 국회의 동의권을 헌법이 아닌 법률로 정해, 대통령이 세부적인 법 절차를 밟아 조약을 체결하도록 했다. 국회 비준동의를 받아야 하는 조약의 범위도 확대되는 효과가 있다.

현재 정부가 ‘편성’하고 국회가 ‘심의·확정’하는 예산과 관련해서도, ‘예산법률주의’를 도입해 국회의 권한을 강화하는 방안도 확정됐다. ‘예산안’을 법률로 승격시키는 것이다. 이렇게 되면 입법부인 국회가 ‘예산법률안’을 매년 만드는 과정에서, 그동안 할 수 없었던 예산 증액과 세목 신설 등을 할 수 있게 된다. 지금까지 국회는 정부가 편성해온 예산안에 대해 지출 항목을 삭감만 할 수 있었고 증액할 수는 없었던 것에 비해 국회의 권한이 강화되는 것이다.

김규남 기자 3strings@hani.co.kr