한겨레

서울 강남·서초 보금자리주택지구 등 개발제한구역을 해제해 진행되는 국책사업의 경우 사업 완료 이후에도 높은 지가 상승이 지속되고, 인접한 토지의 지가 상승을 초래하는 등 개발이익이 초과 발생한 것으로 나타났다. 3기 새도시를 비롯한 태릉골프장 등 수도권 127만호 공급계획 추진 과정에서 개발제한구역 해제가 수반되는 가운데, 예상을 뛰어넘는 초과 개발이익 환수를 위한 정교한 시스템이 필요하다는 지적이 나온다.

15일 국토연구원이 공개한 ‘개발제한구역 해제 후 지가 상승에 의한 개발이익 분석’ 보고서를 보면, 2008년 이후 개발제한구역 해제를 통해 진행된 14개 국책사업 및 지역현안사업은 해제~준공에 이르는 기간 32.5%의 평균 지가 상승이 있었다. 이는 해당 지역 평균 지가변동률보다 20.2%포인트 높은 상승률이다. 이들 지역의 평균지가변동률은 실제 해제고시 2년 전부터 상승(평균 8.2%)하기 시작했고 해제후 1~2년에 해당하는 시점에 가장 많이 상승(평균 10.3%)했으며 준공~준공 1년 후에도 상승(평균 9.4%) 추세가 이어졌다. 국토연구원은 “해제 전·후 시점과 준공시점에는 분석 대상지가 속한 시·군·구의 평균 지가변동률보다 큰 폭으로 상승해 초과 개발이익이 발생할 가능성을 검토해 볼 수 있다”고 밝혔다.

이명박 정부 시절 서울 강남·서초에서 대대적으로 실시된 보금자리주택지구의 경우 사업 전후 상당 기간 지가 상승이 이어져 개발이익이 꾸준히 발생하고 있는 것으로 나타났다. 강남구 자곡동 공공주택지구에 대해 개발제한구역 해제고시 2년 전인 2007년부터 준공 2년 후인 2017년까지 10년에 걸쳐 분석한 결과, 해제~준공(2009년~2015년) 사이에 해당 사업 구역 내 지가는 29.7%, 인접 개발제한구역 내 지가도 26.6% 상승했다. 이는 강남구 지가 상승률(13.3%)나 전국 지가 상승률(9.0%)보다 크게 높은 수치다. 준공~준공 2년 후(2015년~2017년)에도 해당 사업 구역 내 지가상승률(13.0%)과 인접 개발제한구역 내 지가상승률(12.7%)은 강남구(9.0%), 전국(6.7%)보다 높았다.

특히 해제 대상이 된 개발제한구역 뿐만 아니라 인근에 미해제 개발제한구역의 지가까지 출렁이는 것으로 나타났다. 보고서가 14개 분석 대상지 1.5㎞ 반경 내 위치한 개발제한구역의 평균 지가변동률을 종합한 결과, 이곳에서도 26.4%의 상승이 나타났다. 서초 보금자리주택지구는 해제 2년전~해제(2007년~2009년) 사이 해제 대상지 지가상승률(11.5%)보다 인접 개발제한구역의 지가상승률(11.9%)이 더 높았으며, 해제~준공(2009년~2013년) 사이에는 해제 대상지 지가상승률(-38.4%)이 마이너스를 기록한 반면 인접 개발제한구역(14.8%)은 서초구(4.0%), 전국(4.4%)을 크게 웃돌았다. 공익적인 목적을 통해 개발제한구역을 해제하는 일이 인근 개발제한구역 내 토지소유자들의 이익으로 사유화되는 셈이다.

국토연구원은 이와 관련해 개발제한구역 해제 이전에 개발이익을 추정해 공공기여방안을 수립하는 현행 방식을 개선해야 한다고 제안했다. 현재는 해당 시·군과 국토교통부 사전협의단계 또는 중앙(지방)도시계획위원회 심의 시에 개발이익을 추정해 공공임대 주택 기부채납 비율 등을 정하는데, 이렇게 해서는 해제 이후 사업 진행 및 준공 과정에서 발생하는 초과 개발이익을 환수할 수 없다는 것이다. 이우민 국토연구원 도시연구본부 연구원은 “지금은 개발사업자가 제시하기 때문에 개발이익이 어떻게 추정되는지 구체적으로 알기가 어렵다”며 “인접 개발제한구역에서 발생하는 개발이익 등 여러 변수들을 고려한 객관적이고 전문적인 개발이익 추정이 가능하도록 전문기관의 참여가 필요하다”고 밝혔다.

진명선 기자 torani@hani.co.kr