한겨레

주민들이 지역의 어떤 사업에 세금을 얼마나 쓸지를 직접 결정한다. 이런 ‘주민참여예산제’가 1989년 브라질 포르투알레그리에서 최초로 날갯짓을 시작한 이래 세계 1100개 도시로 퍼져나갔다. 25년 동안 포르투알레그리는 무엇이 달라졌을까?

브라질 남부 도시 포르투알레그리의 카발랴다에 있는 네우자 골라르치 브리졸라 초등학교에서 4월26일 정오께(현지시각) 아이들의 웃음소리가 쉴새없이 터져나왔다. 축구를 하거나 미끄럼틀을 타는 등 노느라 떠들썩했다. 이 초등학교는 1996년 주민참여예산제를 통해 세워졌다.

“인근에 쇼핑센터가 들어서면서 주민들이 이사 오게 됐는데 자녀들을 맡길 학교가 없었어요. 참여예산제를 통해 학교 건립을 요구했고, 시 정부가 이를 받아들였지요.” 수학·체육 담당 교사 구스타부(42)가 설명했다.

이 학교는 오후 5시까지 부모를 대신해 학생 380여명의 돌보미 구실을 한다. 클라우저(46) 교장은 “부모 대부분이 온종일 밖에서 일하므로 학생들이 집에 돌아가면 길거리를 배회하기 십상이다. 오후에 방과후 과정으로 음악, 미술, 체육 등을 가르친다. 시 정부가 예산을 부담하는데, 주민들의 반응이 아주 좋다”고 말했다.

가난했던 마을의 놀라운 변화
방과후도 책임지는 학교 서고
음악·컴퓨터 주민교실도 생겨

카발랴다는 마약과 범죄가 성행했던 지역이었다. 그런데 주민참여예산제가 이 지역을 바꿔놓았다. 길거리에 쓰레기를 수거하는 마차가 있고 허름한 집들이 닥지닥지 붙어 있어 빈민촌임을 짐작할 수 있지만 예전과는 크게 달라졌다고, 쓰레기 분리수거조합을 조직한 아데미르 카스트루(58)는 말했다.

17년째 참여예산 주민대표(델레가두)로 활약해온 재클린(36)은 “어린이 60여명을 돌보는 보육시설을 짓고 도로를 포장한 것도 참여예산을 통해서였다. 음악·컴퓨터·무용 교육은 참여예산과 자원봉사자들의 협조로 이뤄진다. ‘그들’이 결정하던 예산을 ‘우리’가 결정하게 됐다”고 말했다.

포르투알레그리시가 1989년 세계 최초로 도입한 주민참여예산제는 공무원과 지방의원들이 결정하던 예산을 주민들이 직접 참여해 결정하는 ‘참여민주주의’의 대표적인 제도다. 브라질 국내를 비롯해 프랑스·스페인·벨기에·캐나다 등 각국의 1100여 도시가 채택한 것으로 알려졌다.

포르투알레그리의 주민참여예산제를, 유엔 해비타트(인간정주위원회)는 ‘공동체 참여와 도시 거버넌스’가 가장 우수한 사례 가운데 하나로 선정했다. 세계은행(IBRD)은 정부와 시민사회의 성공적인 협력으로 평가했다.

1988년 개정된 브라질 헌법에 ‘참여민주주의’ 조항이 포함됐고, 포르투알레그리 시장에 당선된 노동자당(PT) 올리비우 두트라 등이 참여예산제를 도입했다. 군사정권 시절이던 1970년대 브라질에서는 자유를 쟁취하기 위해 학생운동과 노동운동 등이 일어났고, 빈민들의 문제를 해결하려는 주민단체, 교육포럼 등 다양한 조직들이 결성됐다. 1983년에는 주민단체연합(UAMPA)이 결성돼 주민들의 요구사항을 시에 전달하는 구실을 했다. 이들 단체가 참여예산제도 시행의 뿌리가 됐다고 한다.

도시 남쪽지역 헤스칭가 지구의 동사무소 격인 지역행정센터에선 마을 주민 10여명이 컴퓨터 모니터 앞에서 강의에 열중하고 있었다. 강사 비우마(35)는 “주민들의 반응이 좋다. 교육을 통해 새로운 정보를 얻고 부업을 얻는 데도 도움이 된다고 한다”고 말했다.

주민 “의견 표현할 길이 생겨”
지역총회에 누구나 참여 가능
예산사용 우선순위 투표로 정해

주민참여예산제 도입 당시부터 델레가두로 활동했던 주민 호잘리나(56)는 “배운 게 없고 참여할 기회가 없던 빈민들이 의견을 표현할 길이 생겼다. 빈민촌이 새롭게 변화하고 있다”고 말했다.

파르테농 지구의 산타마리아 지역은 급경사인 산등성이에 집들이 붙어 있다. 길도 나지 않아 비가 오면 집에 갈 수도 없었는데, 1992년 참여예산으로 도로를 포장하고 계단과 가로등을 설치했다.

참여예산제는 준비모임으로 시작된다. 시가 사업·투자 계획을 설명하고 시의 각 부서들은 주민들의 요구와 실행 가능성 등을 분류한다. 도시의 17개 지구별로 지역총회에서 투자 우선순위를 정한다. 지역총회에는 모든 주민들이 참여할 수 있으며, 공무원과 시장도 참석해 의견을 나눈다. 지역총회는 유튜브 등 인터넷을 통해 생중계되며, 주민투표로 이듬해 예산의 투자 우선순위를 결정한다. 지난해부터 의결을 전자투표 방식으로 한다. 올해는 이달 들어 일주일에 2~3개 지역씩 17개 지구에서 주민총회에 들어갔다. 이어 참여예산평의회는 각 지구에서 2명씩 선발된 평의원들이 정례 회의를 열어 시 공무원들과 논의하면서 예산 배분 우선순위와 예산안을 결정한다. 이어 시의회의 의결을 거친다.

포르투알레그리와 인접한 카노아스의 변호사 다니 레오나르두 지아코미니는 “주민들이 스스로 예산 사용의 우선순위를 정하는 주민참여예산제는 훌륭한 제도다. 카노아스도 참여예산제도를 채택했다”고 말했다. 헤스칭가 지구의 보건소에서 산부인과 의사로 일하는 시의회 의장 치아구(41)는 “참여예산제는 신뢰에 바탕을 둔 제도로서 따로 법률이 없다. 그렇다고 시장이 주민들이 요구를 들어주지 않으면 신뢰를 잃게 된다”고 말했다.

시가 주민참여예산에 투자하는 연간 예산은 전체 예산의 20% 안팎이다. 10%는 도로 포장과 가로등 설치 등 사회기반시설에, 나머지 10%는 교육·문화·위생 분야에 투자한다. 참여예산평의회 집행과장인 호나우두 엔들러는 “주민들의 요구를 다 수용하면 100%가 넘는다. 사업의 우선순위를 둬 장기사업과 1년 단위 사업으로 분류하고 있다”고 말했다.

주민들이 참여예산을 통해 요구한 분야는 1990년대까지는 주로 주택 건설과 도로 포장, 위생 개선 등 세 가지였으나, 지금은 교육과 공중보건 등이 많다고 한다.

주민참여예산제를 도입한 지 25년이 흐르면서 제도의 변화도 나타나고 있다. 2005년엔 ‘지역연대 거버넌스’ 제도를 도입해 시, 민간부문, 시민단체, 시민과 지역사회가 지역발전의 공통의제를 놓고 논의하고 협력하고 있다. 지난해 12월엔 참여예산제 시작 시기를 2월에서 3월로 바꿔 시의 회계연도와 맞췄다. 시 정부의 지역거버넌스 담당 국장인 부자투는 “참여예산 주기와 시청의 예산 편성을 연결시킨 것은 25년 참여예산 역사의 가장 중요한 구조적 변화”라고 말했다.

또 지난해 말에는 조제 포르투나치 시장이 지역행정센터를 12곳에서 17곳으로 늘려 참여예산제를 지구별로 가동했다. 분권을 강화하고 참여민주주의를 확대하려는 것이라고 시 쪽은 밝혔다.

노동자당 소속 시장이 16년 동안 이 제도를 도입하고 추진해오다, 2004년 이후에는 브라질민주운동당(PDMB)과 민주노동당(PDT)의 시장들이 당선됐다.

제도 운영 방법이 바뀌었다고 해도, 변하지 않은 것은 주민들의 의식 속에 공고화된 ‘참여의식’이라고 했다. 브라질에서 참여예산제와 관련해 가장 많은 경험이 있는 시민단체 ‘시다지’(CIDADE)의 우비라탕 소자 고문은 “25년 동안 참여예산제도는 사회적 약자라고 할 수 있는 주민들의 목소리를 정책에 반영해 삶의 질을 개선해 왔다”고 말했다.

포르투알레그리(브라질)/글·사진 허호준 기자 hojoon@hani.co.kr

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“주민들은 이제 잘 알아요, 참여하면 변한다는 걸”

기획재정담당관 이자베우 마치

“부모와 함께 총회 다녔던 아이들
참여예산제의 힘 보고 자라”

“참여예산제도의 힘은 ‘참여’와 ‘변화’입니다. 참여는 우리 문화의 일부분이자 유전자(DNA)가 됐어요. 주민들 스스로 참여를 통해 자신들의 공동체를 변화시킬 수 있다는 ‘변화의 문화’를 알게 됐고, 시장과 시 관리들은 주민들의 말에 귀를 기울이게 된 것이 주민참여예산제를 통한 가장 큰 학습효과입니다.”

4월26일 만난 포르투알레그리시 기획재정담당관 이자베우 마치의 말이다. 그는 “주민들이 지역총회에 가서 자신이 요구하고 찬성투표를 할 때마다 사회기반시설 투자가 이뤄지는 것을 직접 본다. 도로가 포장되고 학교가 건립되고 집이 개선되는 것을 몸소 체험하고 있다. 이것이 참여예산제도의 성공 요인”이라고 강조했다.

25년 전 부모와 함께 참여예산 지역총회 현장에 갔던 아이들은 이제 참여예산제도의 주역이 됐다. 마치 담당관은 “이제 참여예산제도에 참여하는 새로운 세대가 나타나고 있다. 어릴 때 부모의 손을 잡고 가서 축제의 현장을 본 아이들은 30대가 됐고, 그들은 이 제도의 힘을 알고 있다. 참여예산제도는 과거보다 더욱 강력한 영향력을 갖게 됐다”고 말했다.

그는 “최대의 도전과제는 해마다 참여예산제도 시행에 주민들의 참여를 이끌어내는 것”이라고 했다. 주민들의 관심을 촉구하기 위해 시에서 어떤 일을 하고 있는지, 참여예산이 지역공동체를 어떻게 변화시키고 있는지 설명해야 한다는 것이다. 참여예산제의 성패가 여기에 달려 있다고도 했다. 주민들의 요구를 들어주려면 시 예산의 100%를 투자해도 모자라기 때문에, 사업의 우선순위를 정하려면 투명하게 시민들에게 알려야 한다는 얘기다.

정치적 성향이 다른 시장이 당선된다 해도 주민참여예산제를 바꾸는 것은 불가능하다고 마치 담당관은 단언했다. 그는 “시장이 ‘올해는 시행하지 않겠다. 나는 이를 이행할 의무가 없다’고 한다면 참여예산제를 시행하지 않을 수도 있다. 하지만 그 시장은 재선될 수 없고, 내란 같은 저항에 직면할 것이다. 참여예산제는 굉장한 경험이다. 지속적으로 발전시켜야 한다”고 말했다.

포르투알레그리(브라질)/글·사진 허호준 기자

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