한겨레

24일 열릴 예정이던 국회 본회의가 무산되면서 이른바 ‘몸싸움 방지법’이라 불리는 국회법 개정안도 ‘운명’을 알 수 없게 됐다. 비난 여론이 커지자 박근혜 새누리당 비상대책위원장은 “(이번) 18대 국회에서 꼭 처리됐으면 한다”며 진화에 나섰다. 야당도 갈등이 되고 있는 국회의장 직권상정 제한, 의안 신속처리절차 도입 등에 합의하겠다고 밝혔다. 하지만 일부에서는 18대 국회의 남은 일정상 임기 내 처리가 힘들 것이란 전망도 내놓고 있다. 이를 바라보는 학자들의 의견은 분분하다. 개정안의 기본 취지는 공감하지만, 좀더 면밀하게 검토됐어야 한다는 회의론도 나온다. 국회법 개정안을 바라보는 두 정치학자의 의견을 들어봤다.

소수의견 반영이 민주주의의 가치다

‘필리버스터법’이 통과되면
소수당은 다수당 폭력 맞설
합법적 수단을 갖게 된다
‘식물국회’ 운운은 어불성설

역시 새누리당이었다. 지난번 공천 때는 굼뜬 민주당에 비해 사태를 빨리 수습하는 등 나름대로 국민과 눈높이를 맞추려 노력하나 싶었는데 역시 그런 건 아니었나 보다. 국회 몸싸움 방지법이라고 알려진 국회선진화법이 새누리당의 제동으로 통과가 불투명해졌기 때문이다.

애초 이 법안은 새누리당과 민주당 양당 원내대표가 합의해 국회 운영위원회를 통과했다. 이 법안에 의하면 몸싸움의 빌미가 됐던 의장의 직권상정 권한을 천재지변, 국가비상사태 등에 한해서만 허용하기로 했다. 대신 여야 사이에 쟁점이 되는 법안 처리를 위해서는 재적의원 5분의 3이나 상임위원회 위원 5분의 3이 동의하는 안건에 한해 본회의에 자동 회부되는 신속처리제도를 도입하기로 했다.

이 경우 반대하는 당에서는 본회의에서 재적의원 3분의 1 이상의 동의를 얻어 필리버스터(의사진행방해)를 할 수 있도록 했다. 이 원안대로 한다면 소수당은 자신들의 의견을 반영할 수 있는 합법적 수단을 갖게 된다. 18대 국회가 폭력으로 점철됐던 중요한 이유는 절대 과반을 차지했던 당시 한나라당이 수적 우위를 무기로 소수야당들을 밀어붙였기 때문이라고 할 수 있는데, 이 법안이 원안대로 통과되면 폭력사태는 줄어들 수 있다.

더욱이 몸싸움의 직접적 원인이 됐던 국회의장 직권상정의 요건이 강화됐다는 사실은 폭력 행사의 기회를 최소화한다는 측면에서 역시 긍정적이라고 평가할 만하다. 만일 이런 법이 존재하는 상태에서도 소수당이 폭력을 행사한다면 국민적 여론이 가만있지 않을 것이고, 그렇게 되면 소수당으로선 뜻도 관철시키지 못하고 욕만 얻어먹는 꼴이 될 것이다. 이런 법안에 제동을 건 최초의 인물은 정의화 국회의장 권한대행이다. 그는 식물국회가 될 수 있다는 우려를 표명하며 신속처리제도에서 법안 처리 동의 요건을 “재적의원 혹은 상임위원 과반 이상의 동의”로 바꿔야 한다는 주장을 폈다.

그러나 이런 주장은 말이 되지 않는다고 생각한다. 왜냐하면 새누리당이 여야 합의를 할 때는 가만히 있다가 지금 와서 그런 주장을 한다는 건, 선거가 끝나니 18대 국회처럼 수적인 횡포를 다시 한번 발휘하고 싶다는 의사표현에 불과하다고 할 수 있기 때문이고, 또한 약속은 지켜야 하는 것이기 때문이다. 더구나 식물국회가 된다는 말에도 동의할 수 없다.

민주주의의 최고 가치는 효율적 업무 수행이 아니라 소수의견을 최대한 제도권에 반영하는 것이고, 그렇기 때문에 다수결은 단지 하나의 수단일 뿐 더 중요한 것은 소수의견을 최대한 반영하도록 타협과 대화를 계속하는 것이다. 그렇기 때문에 민주주의는 때로는 비효율적으로 보이지만 결과적으로는 가장 효과적인 제도라고 할 수 있다. 그런데 여기에서 또 식물국회 타령이나 하고 있으니 도대체 새누리당은 민주주의의 기본원칙을 제대로 알기나 하는지 의심스럽다.

이런 비난이 있어서 그런지 몰라도 여야는 새로운 조정안에 합의했는데, 이 안에 따르면 법사위에서 120일 이상 장기계류중인 법안 중 여당과 정부가 꼭 다루고 싶은 법안이 있거나 양당 간사 합의, 상임위 표결로 5분의 3 이상의 의원이 찬성하면 본회의에 회부하도록 한다는 것이다.

결국 여야 합의안은 일반 상임위 법안의 법사위 장기계류를 막는 동시에 원내대표 간 합의를 거치도록 해 과반 정당의 일방적 처리를 막으려고 절충한 것으로 보인다. 과연 이런 합의가 지켜질지는 모르겠다. 워낙 꼼수만 판치는 정치판이기 때문에….

신율 명지대 교수·정치학

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위헌 논란까지 있는 졸속안이다

미국 특유의 문화, 필리버스터
한국 실정과 안 맞고
정족수 높이는 ‘위헌’ 우려도
국회의 실질적 독립이 우선과제

‘몸싸움 방지법’, ‘국회선진화법’으로 알려진 ‘국회법 일부개정법률안’이 지난 17일 운영위원회를 통과했다. 24일 본회의는 무산됐지만 여야 모두 18대 국회가 끝나기 전에 처리한다며 강한 의지를 보인다.

한-미 자유무역협정(FTA) 비준 당시의 국회를 떠올려보자. 의원총회 한답시고 야당 속이고 본회의장에서 신속히 법안 날치기하던 여당, ‘대안 없고 대책 없는’ 완력만 남은 야당, 해머에 최루탄까지…. ‘몸싸움 방지하고, 국회를 선진화하겠다는 데’ 반대할 사람은 없을 것이다. 하지만, 이번 개정안이 그런 내용을 담고 있는가? 이번 개정안은 제도의 정합성은 물론 위헌 논란까지 불러올 수 있는 ‘졸속안’으로 생각된다.

개정안은 국회의장의 직권상정 제한, 의안 신속처리절차 도입, 합법적 의사진행방해제도(필리버스터)의 도입을 뼈대로 한다. 여당은 의안 신속처리절차의 도입을, 야당은 필리버스터를 원했고, 이 둘을 한데 엮었다.

먼저, 의안 신속처리절차는 우리가 전범으로 삼은 미국에선 ‘무역·통상조약’의 체결에만 국한된다. 또한 행정부가 주기적으로 의회의 연장승인을 받는 한시적 조항이고, 의회가 연장을 거부함으로써 현재 미국 연방의회에선 사라진 조항이다. 가장 큰 독소는 필리버스터의 도입이다. 미국에서도 한참 철지난, 수시로 폐기하잔 말이 나오는 ‘1853년산 구닥다리’ 제도를 몸에 대보지도 않고 들고 왔다.

필리버스터, 우리에겐 다수의 횡포에 대해 소수 의사를 보호하는 제도적 장치 정도로만 알려져 있다. 200년 전 미국의 상원은 26명의 작은 의회였고, 굳이 의원의 토론시간을 제약할 이유가 없었다. 이 제도적 허점을 이후 소수파가 정략적으로 활용하면서 관습화된 것이 오늘날의 필리버스터다. 현재 미국의 필리버스터는 의회 갈등의 다른 이름이다. 2005년 공화-민주 양당은 필리버스터 폐지를 놓고 의회 파국의 직전까지 치달았다. 2009년 공화당은 주요 법안 중 80%에 필리버스터를 제기했다.

우리의 필리버스터 안은 소수당의 의사진행방해를 종결하기 위해 재석의원 60% 이상의 찬성을 요구한다. 우리 헌법 제49조는 “국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다”고 규정한다. 법안에 필리버스터가 제기되면, 그 의결정족수가 과반(50%)에서 60%로 상향되는 효과를 낳는다. 이러한 조건이 상시화될 수 있단 점에서 위헌 논란은 당연하다. ‘현재의 다수가 미래 국회의 입법권을 부당하게 제약해도 되는가?’라는 의문도 고려해야 한다. 예를 들어 18대에 과반의 찬성으로 통과시킨 법을 19대 이후에 폐지하려면 필리버스터가 제기될 경우 60% 이상의 지지가 필요한 아이러니가 발생한다.

미국 내 필리버스터에 대한 옹호 주장은 두 가지다. 필리버스터가 법적 근거는 없지만, 이미 150년이 넘게 관습처럼 이어져 제도화되었다는 점, 그리고 2년 주기로 의원의 3분의 1이 번갈아 선거를 치르는 상원 고유의 특성에 따른 ‘지속적 조직(continuing body)론’에 기초한다. 우리 국회는 필리버스터의 관습도 이미 40여년 전에 없어진데다, 4년마다 의원 전체가 물갈이된다는 점에서 위의 논리로 변호될 수 없다.

몸싸움 국회를 없애고 싶은가? 국회 내 몸싸움의 대부분은 대통령에게 끌려다니는 여당과 이를 무조건 반대하는 야당에서 비롯되었다. 국회가 대통령으로부터 독립하기 위한 첫걸음으로 ‘의원의 장관 겸직’ 조항 먼저 철폐하면 어떨까?

김준석 동국대 교수·정치학

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