한겨레

지난달 24일 민주당 비공개회의 녹취록을 공개한 한선교 한나라당 의원이 경찰의 출석 요구에 대해 “면책특권이 있기 때문에 조사 대상이 안 된다”고 말해 논란이 되고 있다. 우리나라 헌법은 국회의원이 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관해 국회 밖에서 책임을 지지 않는다고 규정하고 있다. 그러나 국회의원들이 이를 정치공세에 악용한다는 지적이 잇따르면서 면책특권 폐지를 주장하는 목소리도 커지고 있다. 국회의원의 면책특권은 보장받아야 하는지, 폐지하거나 제한하는 것이 옳은지 전문가의 의견을 들어본다.

헌법 바꿔서라도 면책특권 제한해야

명백한 범죄나 명예훼손은
‘직무상 행위’가 아니므로
면책특권을 받을 수 없도록
법 해석을 엄격히 해야 한다

국회의원의 면책특권은 17세기 영국에서 절대군주로부터 의원들을 보호해 의원들의 자유롭고 독립적인 의정활동을 보장하기 위한 제도적 장치로서 출발하였다. 따라서 면책특권의 제도적 의의는 권력분립의 원칙에 입각하여 행정부나 사법부의 불법·부당한 법집행이나 탄압으로부터 국회의원을 보호하여 국회의 자주적 입법활동을 보장하는 것이다.

그러나 문제는 이러한 면책특권이 부당한 권력으로부터의 직무상 독립이 아닌, 상대 정파를 공격하고 정치적 흠집내기를 하는 수단으로 무분별하게 남용되고 있다는 사실이다. 여야를 막론하고 국회의원들은 면책특권을 활용한 ‘묻지마식’ 정치적 폭로의 가해자일 뿐만 아니라 스스로 피해자가 되기도 하였다. 따라서 자신들의 처지에 따라서 면책특권에 대한 태도도 시시각각 변하는 기이한 현상이 심심찮게 발생하였다. 자신들이 폭로전의 주역일 때에는 면책특권은 헌법상 보장된 천부인권인 것처럼 호들갑을 떨다가도 자신들이 피해자가 될 때에는 그 폐지를 주장하는 것을 우리는 여러 차례 보았다.

헌법이 국회의원들에게 불체포특권이나 면책특권을 부여한 것은 국회의원들에게 ‘특별한 권리’를 주기 위함이 아니라 국민들을 위해 쓰도록 그들에게 ‘정당한 힘’을 준 것이다. 그런데 국회의원들이 이러한 정당한 힘을 국민들을 위해 쓰지 아니하고 자신들의 특별한 권력인 양 남용한다면 이러한 특권은 당연히 빼앗아야 할 것이다. 실제로 국회의원들의 무분별한 폭로와 비방으로 사회가 혼란스러울 때마다 면책특권의 폐지·축소에 관한 논의가 있었다. 그럴 때마다 면책특권의 폐지·축소는 헌법에 위배되고 정치적 탄압 수단으로 악용될 수 있다는 비판과 우려 때문에 구체적인 제도개선을 이끌어내지 못하였다.

하지만 그 본질을 벗어나 정치적 목적 달성을 위해 일단 상대방을 공격하고 보자는 비방과 폭로에 면책특권이 악용되고 있는 상황에서 면책특권의 폐지 또는 제한에 대한 논의를 더 미룰 수는 없다. 대법원도 “직무와 관련이 없음이 분명하거나 명백히 허위임을 알면서도 허위사실을 적시해 타인의 명예를 훼손하는 경우까지 면책특권의 대상이 된다고 할 수는 없다”고 판시한 바 있다.

면책특권은 국회가 대통령과 정부를 견제하는 데 필수적인 제도이므로 이를 폐지·제한하기보다는 악의적으로 사실과 다른 폭로와 주장을 일삼는 국회의원을 국회가 자율적으로 징계하도록 제도적 보완을 하자는 주장이 있다. 이미 국회법 146조는 “의원은 본회의 또는 위원회에서 다른 사람을 모욕하거나 다른 사람의 사생활에 대한 발언을 할 수 없다”고 규정하고, 이를 위반할 경우 국회 윤리특별위원회가 징계할 수 있도록 했다. 하지만 지난 15대부터 18대 국회까지 각각 44건, 13건, 37건, 51건의 의원 징계 의안이 윤리특위에 접수되었지만 단 한건도 가결된 적이 없는 상황에서 국회 자율에 맡기자는 주장은 전혀 현실적이지 않다.

가장 바람직한 것은 헌법을 개정하여 ‘명백한 범죄행위에 해당하거나 허위임을 알면서도 고의적으로 타인의 명예를 훼손하는 것’은 면책특권의 대상에서 제외하도록 명문 규정을 두는 것이다. 하지만 헌법 개정은 당장에 할 수 있는 일이 아니므로 현행 헌법하에서 면책특권을 아예 폐지할 수는 없을 것이다. 다만 “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다”라는 헌법 45조를 매우 엄격하게 해석하여 면책특권을 제한하는 것은 가능할 것이다. 명백한 범죄행위를 하거나, 허위의 사실임을 알면서도 고의로 이를 폭로하여 타인의 명예를 훼손하는 행위는 “직무상 행한” 행위가 아닌 것으로 해석하자는 것이다. 그렇게 하면 면책특권의 헌법적 의의는 유지하면서 그 폐해를 최소화할 수 있을 것이다.

민주주의의 역사적 산물로 헌법이 부여한 특권을 국회의원 스스로가 제대로 사용하지 못하여 국민들이 그 제도의 보완을 걱정해야 하는 지경에까지 이른 우리나라 정치 현실을 개탄한다.

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권위주의 정권에 저항할 수 있는 보호막

대형 비리·부패 파헤치는
정치적 원동력이 된 제도…
면책특권을 보장해주면서
남용 방지 제도를 모색하자

대의민주주의하에서 모든 개인은 자유롭고 평등하다고 간주된다. 이러한 이유로 대의민주주의하에서 ‘특권’이라는 말 자체에 대한 거부감은 상당히 크다. 왜, 그리고 무슨 이유로 특정 개인이 특권을 가져야 하는가에 대한 반감이 존재하기 때문이다.

최근 한나라당 한선교 의원이 민주당 대표실 도청 의혹 사건과 연루되면서 국회의원 면책특권에 대한 논란이 또다시 제기되고 있다. 지난달 24일 국회 문화체육관광방송통신위원회에서 민주당 비공개회의 녹취록이라며 <한국방송>(KBS) 수신료 인상안 처리와 관련한 민주당 일부 최고위원의 발언을 공개한 것이 문제가 된 것이다. 한 의원은 이에 대하여 면책특권을 주장하고 있다. 한편 경찰은 국민의 기본권과 관련된 통신비밀보호법을 위반한 것이기 때문에 핵심 당사자인 한 의원이 소환에 응해야 한다고 맞서고 있다.

이런 상황에서 국회의원 면책특권의 제한과 폐지를 요구하는 여론이 봇물처럼 터져 나오고 있다. 특권이라는 말에 대한 거부감이 존재하고, 정치인들에 대한 불신과 반감이 높다는 점을 고려하면 충분히 이해가 되는 부분이다. 하지만 한 의원의 행동이 부적절하였다는 점을 인정하더라도 과연 국회의원의 면책특권을 심각하게 제한하거나 폐지해야 하는가에 대해서는 좀더 차분하게 따져볼 필요가 있다.

1689년, 영국 명예혁명을 통하여 국회의원의 면책특권이 명문화된 이후 대부분의 서구 민주국가들에서 이를 인정하고 있는 것은 두 가지 이유 때문이다. 첫째, 국회의원은 국민의 대표자이자 공인이기 때문에 보통사람과는 다른 특권을 줄 수 있다는 것이다. 둘째, 국회의원이 직무상 행한 발언이나 표결 등에 대하여 민형사상의 책임을 추궁당하지 않을 때, 외압에 굴복하지 않고 양심에 따라 의사를 표명할 수 있다는 것이다.

이런 이유로 외국에서도 국회의원의 면책특권과 관련한 논란들이 수도 없이 많이 제기되었지만 그 제도의 골격은 여전히 유효하게 존재하고 있다. 그 이유는 국회의원이 면책특권을 남용하는 경우도 존재하지만 이 제도를 통하여 얻을 수 있는 이득이 더 클 수 있다는 믿음이 존재하기 때문이다. 실제로 한국에서도 과거 국회의원의 면책특권은 정통성을 결여한 권위주의정권에 저항할 수 있는 보호막이 되었고, 각종 대형 정치 비리와 부패를 밝혀낼 수 있는 동력이 되었던 것이 사실이다.

한국의 국회의원 면책특권이 서구 민주국가들의 그것과 비교하여 법·제도적으로 큰 차이를 보이거나 심각한 문제가 있는 것은 아니다. 그러므로 국회의원의 면책특권은 보장해주면서 이의 남용을 방지할 수 있는 제도들을 모색하는 것이 바람직하다고 본다.

국회의원이 면책특권의 남용과 관련한 논란에 휘말렸을 경우 사법적인 처분은 받지 않을 수 있지만 윤리적인 책임은 분명하게 질 수 있도록 할 필요가 있다. 이러한 차원에서 국회의 자정적 윤리 기능을 강화하는 것은 중요하다. 국회 윤리특별위원회의 위상과 역할 강화, 국회의원 윤리규범의 매뉴얼화, 정치권의 신사협정 체결과 준수 등이 필요하다. 국회의원의 면책특권 자체를 문제시하는 것보다 이 제도를 남용하거나 악용하는 것을 막는 것이 더 중요한 일이다. 그래야 정치권의 대립도 완화될 수 있고, 국회가 신뢰받는 국민의 대표기관으로 새롭게 태어날 수 있다.

국회의원에게 면책특권을 주는 것은 국민의 대표로서 이러한 특권을 남용하지 않을 것이라는 믿음이 존재하기 때문이다. 면책특권을 악용한 정치인은 사법적 문제에서 자유로울 수 있지만 국민의 심판에서 자유로울 수는 없다. 국민의 심판에서도 면책을 받을 수 있는 정치인은 아무도 없기 때문이다. 면책특권의 매력과 유혹보다 부적절한 사용에 따른 윤리적 책임과 여론의 심판이 더 무섭다는 인식이 존재할 때 국회의원들은 스스로 변화하는 모습을 보일 것이다. 이를 위한 제도 마련과 유권자들의 관심이 절실히 요구되는 시점이다.