한겨레

인간다운 생활을 보장하는 사회서비스

과거 질병, 빈곤으로 인한 어려움은 가족 안에서의 해결에 그치거나 종교기관의 역할이 컸다. 하지만 산업사회에 들어서면서 가족의 크기가 감소하고 이동성이 증가하면서 사회를 통한 보호가 더 중요해졌다. 1883년 독일에서는 산업사회의 특징인 노동재해, 노동자의 질병 등을 해결하기 위해 '복지국가' 라는 용어가 나왔고, 질병보험법, 공업재해보험법 등이 만들어졌다.

한국은 1960년대 이후 사회보장제도가 단편적이고 분산된 제도로 도입, 운영되어 왔다. 1963년 사회보장에 관한 법률이 제정되었지만 실질적인 내용을 갖추지 못했다는 평가를 받았다. 1977년 의료보험제도가 시행되고 1995년 사회보장 기본법이 국회를 통과하기까지 지난한 과정을 거쳤다.

사회보장 기본법 제2조는 “사회보장은 모든 국민이 다양한 사회적 위험으로부터 벗어나 행복하고 인간다운 생활을 향유할 수 있도록 자립을 지원하며, 사회참여· 자아실현에 필요한 제도와 여건을 조성하여 사회통합과 행복한 복지사회를 실현하는 것을 기본 이념으로 한다”고 되어 있다. 우리나라 헌법에 보장된 행복추구권 (제10조), 인간다운 생활을 할 권리 (제34조)는 사회보장을 통해 실현된다.

사회보장은 다시 사회보험, 공공부조, 사회서비스로 나뉜다. 이 중 사회서비스는 이법 제3조에 따라 “국가· 지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도”로 정의된다. 2007년 지역사회서비스, 노인 돌봄종합, 장애인활동지원으로 처음 시작한 사회서비스는 영역을 계속 확대해왔다.

<사회서비스 영역별 주요 서비스 유형>

보건복지부가 2년마다 실시하는 <사회서비스 수요?공급 실태조사의 주요 결과>에서는 문화(36%)와 보건의료· 건강관리(12.1%), 아동돌봄(5.8%) 순으로 이용도가 높은 것으로 나타났다. 다만 향후 2~3년 이내 이용할 의향이 있는지를 물었을 때 다음 표와 같이 전 영역에서 이용의향이 훨씬 높았다. 특히, 주거와 성인돌봄서비스는 현재 이용률 대비 이용의향 비율이 각각 12배, 8.5배에 이르러 서비스 제공을 확대해야 할 필요성이 크다는 것을 보여줬다. 생애주기별로는 미혼 가구·성인자녀 동거가구는 고용서비스, 초등학생 이하 자녀를 둔 가구는 아동돌봄과 교육서비스, 그리고 노인가구는 성인돌봄과 보건의료서비스에 대한 이용 의향비율이 상대적으로 높았다.

<생애주기별 사회서비스 현재 이용률과 2~3년내 이용의향 비율>

2000년대 들어 경제?사회?인구여건 변화에 따라 이전에 경험하지 못했던 범위, 속도, 양적 측면의 변화가 복지부문 전반에 확산하고 있다. 특히나 유례없는 저출산·고령화, 1인가구 증가 등에 대응하기 위해 사회서비스의 양적, 질적 증대와 함께 새로운 사회서비스가 필요한 시기이다. 보건복지부 역시도 이에 대비하여 새로운 정책 아이디어를 모으고 있다. 올 3월에는 인구구조 변화, 4차 산업혁명 등에 따라 새롭게 부각되는 사회서비스와 일자리를 발굴하고 정책과제를 도출하기 위해 민관이 함께하는 ‘사회서비스 발전협의체’를 가동했다. 서비스산업, 사회복지, 사회적경제, 과학기술 등 다양한 분야의 학계·연구기관·현장 전문가들이 참여하여 사회서비스의 향후 비전을 제시하고, 구체적인 실천과제를 마련할 예정이다. 민간에서도 아이디어를 받기 위해 4월 6일부터 28일까지 ‘사회서비스 아이디어 및 우수사례 공모전’을 개최하고 있다.

사회서비스 공급체계의 문제점과 사회적경제 방안 논의

정부의 사회서비스 정책은 전자바우처(Electronic Voucher) 사업과 시설이용 지원 등으로 구성되어 있다. 이 중 전자바우처 사업은 서비스 이용자가 원하는 민간업체의 사회서비스를 선택해 이용하면, 지원 금액이 자동으로 업체에 전달되는 방식이다. 2008년 노인재가장기요양보험에서 시작됐고, 2013년 영리기업도 일부 영역에 참가할 수 있는 등록제가 시행됐다. 현재 사회서비스의 95%를 민간에서 공급하고 있다. 이로 인해 민간업체들의 이윤 극대화 욕구와 당국의 미흡한 규제· 감독이 겹쳐서 서비스의 질이 하락하는 등 다양한 문제가 나타나고 있다. 이런 것들이 사회서비스의 건강한 공급자로서 사회적경제 기업을 대안으로 주목하게 했다.

(관련기사: 한겨레 2017.4.6 , 시장논리에 멍든 사회서비스, 사회적 경제가 ‘보약’)https://www.hani.co.kr/arti/economy/economy_general/789464.html

‘도우누리’라는 사회적협동조합은 돌봄 사회서비스를 제공하는 사회적경제 기업의 대표적 사례로 손꼽힌다. 2008년 지역자활공동체로 출발해 2010년 사회적기업을 인증받고, 2013년 4월 보건복지부 인가 첫번째 사회적협동조합이다. 도우누리는 요양보호사들을 위한 건강한 일자리를 마련하는 일을 최우선시하고 있다. 4대보험 가입과 근로계약서 작성을 필수적으로 하고 있으며, 동종기관에 비해 700~800원 높은 시급을 책정하고 있다. 현재 290명의 직원이 근무하고 있으며, 연간 71억원의 매출을 달성하고 있다. 도우누리의 이러한 경영방식은 다른 사회서비스 제공기업의 노동조건을 끌어올리는 데 기여하기도 한다.

도우누리는 ‘한국돌봄사회적협동조합’의 회원이기도 하다. 50여개의 돌봄사회서비스를 제공하는 기업으로 구성된 전국단위 협동조합이다. 개별 기업이 하기 어려운 공동사업이나 교육, 서비스 질 표준화 등을 진행하고 있다. 사회적경제의 강점은 공공의 이익을 추구하는 방식으로 사회적 규모화가 가능하다는 점에 있다. 여러 관계자들이 함께 합리적이고 투명한 경영을 토대로 돌봄 종사자와 이용자 모두가 건강한 돌봄 생태계를 만들어가는 것이다.

한국노동연구원은 2009년 ‘제3 섹터 부문의 고용창출 실증연구’를 통해 사회서비스 분야에서의 사회적경제 기업의 고용창출 효과에 주목했다. 한국보건사회연구원에서도 2013년 ‘사회서비스 일자리 질적 제고를 위한 정책과제’를 통해 단기적으로 서비스 수가의 현실화와 임금체계의 구축을, 장기적으로는 사회서비스 제공기관의 체질 개선을 위한 사회적협동조합 육성 등을 주장했다. 특히 보건복지부의 ‘사회서비스 발전 전략’(2013)에서는 사회적경제 기업이 사회서비스 영역에서 영리기업과 비교해 갖는 우위로서 △사회적 목적: 복합적인 목적(multiple goals), △사회적 소유: 복합 이해관계자(multi-stakeholders), △사회적 자본: 복합자원(multiple resources)을 들었다. 사회적경제 기업이 지역사회의 필요에 기반을 두어, 노동자, 이용자, 지역의 이해관계자들이 공동으로 참여하는 가운데 공동생산 매커니즘을 발휘함으로써 다양한 가치를 생성할 수 있는 기반이 되며 재정조달을 비롯해 여러 자원이 복합적으로 결합할 수 있다고 보았다.

보건복지부 역시 2013년 7월 ‘고부가가치 사회서비스 일자리 창출방안’을 발표했다. 2017년까지 고용률 70% 달성 및 국민 행복 실현을 위해 일자리의 보고(寶庫)인 사회서비스분야에서 양질의 일자리를 확충한다는 방안이었다. 이를 위해 기재부, 고용부, 중기청 등 관계부처 합동으로 △사회서비스 사업지원 및 산업 기반구축 △품질관리체계 구축 △사회적 경제 활성화 등을 통해 지속 가능한 양질의 시장형 일자리 창출방안을 마련했다. 특히 사회적경제 활성화와 관련해서는 돌봄서비스 제공기관, 자활센터, 어린이집 등 기존의 사회서비스 제공기관이 사회적기업이나 협동조합으로 전환할 수 있도록 지원을 하는 방안을 마련했다. 이를 통해 2017년까지 사회서비스를 제공하는 사회적기업 1500개를 육성하여 3만개의 일자리를 창출할 것으로 기대했다.

하지만 ‘2015년 사회서비스 수요·공급 실태조사의 주요 결과’에 따르면, 사회서비스제공기관 중 사회적기업 등 사회적 경제조직이 운영하는 경우는 전체의 10.2%에 그쳤고, 운영상황도 애초의 기대에 못 미쳤다. 고용노동부의 ‘2015년 사회적기업 성과 분석 보고서’에 따르면, 사회적기업의 평균 유급근로자 수는 23.4명(취약계층 14.4명, 일반인 9.0명)이며, 평균 매출액은 18억 4,777만원, 평균 영업이익은 -6,575만원(평균 영업외수익 1억 2,003만원, 평균 당기순이익 3,240만원)으로 조사되고 있다.

사회서비스 제도 개선과 사회적경제기업 육성방안

사회서비스 도입 10년. 사회적경제 방식을 도입한지 5년이 흘렀지만, 사회서비스 영역에서 사회적경제가 제대로 힘을 발휘하지 못하는 원인은 무엇일까? 이는 크게 사회서비스 제도 차원의 문제와 사회적경제기업 육성 차원의 문제로 생각해볼 수 있다.

먼저 사회서비스 제도상으로는 그동안 보육, 장기요양서비스 등 돌봄서비스를 중심으로 사회서비스 시장이 확대되고 새로운 일자리가 창출됐으나 임금과 근로 환경 등에서 종사자 처우가 매우 열악하였다. 앞의 기사에서 다룬 대로, 3월 29일 국회에서 열린 ‘시민참여와 협동조합, 좋은 사회서비스 시대를 연다’ 포럼에서도 이런 점이 지적됐다. 다음 표와 같이 최저임금 상승률보다 낮은 서비스 수가를 현실화하고 시급제 임금체계를 기본급 체계로 변경해야 하는 당면과제가 있다. 2009년부터 2015년까지의 최저임금 연평균 인상률이 5.7%인 데 비해, 4대 바우처(가사간병, 노인돌봄, 장애인돌봄, 산모신생아)의 수가 인상률은 0.5~3.7%에 머물렀다.

이러한 사회서비스 노동의 취약함은 사회서비스업 경쟁력 하락으로 이어진다. 보건복지부의 ‘2015년 사회서비스 수요?공급 실태조사의 주요 결과’에서도 사회서비스업이 경쟁력을 갖추기 위해 필요한 부분으로 사회서비스 전문인력의 양성(30.5%), 사회서비스의 품질 향상(21.8%), 제공인력의 처우개선(12.4%) 등이 주요사항으로 지적되었다. 전문인력 양성과 제공인력 처우개선이 1, 3위의 주요 원인으로 꼽히고 있는 것이다.

<사회서비스 경쟁력 확보 위해 필요한 사항> (단위 %)

사회적 경제 기업의 경우 이러한 열악한 여건에서도 자신들의 사회적 책무인 사회서비스의 충실한 제공과 우호적인 노동환경 조성에 노력하다 보니 영리기업과의 경쟁에서 더 뒤쳐질 수밖에 없다. 각종 입찰 역시 가격경쟁이 중심이어서 사회서비스가 본래 추구하는 인간다운 생활 향유, 사회통합과 행복한 복지사회 실현은 뒷전이 되기 마련이다.

사실 돌봄서비스 등 대인서비스 영역은 노동집약적이고, 품질을 표준화하기 쉽지 않기 때문에 노동생산성 향상을 통한 초과이윤의 획득이 쉽지 않다. 이런 점을 도외시한 채 일자리 숫자만 늘리면 열악한 일자리만이 늘어나는 결과가 되기 쉽다. 사회적경제 방식을 통해 사회서비스 시장이 영리 지향적 시장화하는 것을 억제하고, 공공재적 가치에 충실한 사회적 시장화를 형성하기 위해서라도 앞서 지적한 문제들이 해소돼야 한다.

다음으로 사회적 경제 기업 육성 측면의 접근이다. 우리 사회에 사회적 경제 기업이 충분히 자리 잡지 못한 것은 아직 관련 생태계가 충분히 성숙하지 않았기 때문이기도 하다. 자활기업(보건복지부, 1996년), 사회적기업(고용노동부, 2007년), 마을기업(행정자치부, 2010년), 협동조합(기획재정부, 2012년) 등 부처별로 사회적경제기업 정책사업이 추진되었다. 그런데도 창업을 위한 사회적 금융, 공공조달에서의 사회적 가치 반영, 사회적 기업가 육성과 네트워크 구축 등에서 제도와 인프라가 턱없이 부족한 편이다. 자활기업, 사회적기업, 마을기업의 경우 인건비 등 정책자금 지원이 있지만 단기 성과에 급급했을 뿐 생태계 조성에는 부족한 부분이 많았다. 생태계가 부실한 가운데 부처별 인증을 통한 정책자금의 지원, 이를 통한 일자리 창출이란 성과 요구는 사회적 경제 기업이 정부지원에 의존하고 단기적인 성과에 연연할 수밖에 없는 창업환경이 됐다. 20대 국회는 사회적 경제생태계 조성을 위해 ‘사회적 경제 기본법’(더불어민주당 윤호중 발의, 바른정당 유승민 발의), ‘공공기관의 사회적 가치실현에 관한 기본법’(더불어민주당 김경수 의원 대표발의), ‘사회적 경제 기업 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법’(더불어민주당 서형수 의원 대표발의) 등 사회적경제 3대 입법 제정이 논의되었다.

물론 사회적 경제 기업 생태계 조성을 위해서는 사회적 경제 기업 자체의 노력이 선행되어야 한다. ‘사회서비스 제공 사회적기업 활성화 방안’(김성기, 2013)에서는 사회적 경제 기업의 혁신화를 위한 방안이 제시되어 있다. 정부의 사회서비스 전달체계를 넘어서서 사회적 책무에 기반을 둔 기업가적 조직으로의 전환이다. 이는 표준화된 서비스 전달자가 아니라 시장에서 영업활동을 하면서 적극적으로 서비스를 제공하는 주체가 되는 것이다. 이를 위해서는 상품의 다각화와 차별화, 고객의 확보 등을 중시하는 기업가정신이 요구된다. 또한 투자자, 모조직, 서비스 제공자, 서비스 이용자 등 다양한 이해당사자가 최고의사결정 구조(이사회)에 참여하는 민주적 지배구조를 갖추며 투명한 경영, 협동, 소통 등의 가치를 중시해야 한다. 구체적으로는 △상품 및 생산 △품질관리 △인적자원관리 △경영역량 △고객 및 마케팅 측면에서의 전략을 다음 그림과 같이 제시하고 있다.

특히 최근에는 사회적기업도 기술을 접목해 혁신을 창출할 수 있어야 한다는 요구가 높아지고 있다. 2007년 국내 사회적기업 1호가 된 다솜이재단은 간병서비스 분야의 성공한 사회적기업으로 평가받고 있다. 500명에 육박하는 간병인들을 환자와 적정가격으로 연계하며 지적장애인을 비롯해 취약계층의 일자리를 마련하고 있다. 하지만 그 과정이 순탄치만은 않았다. 공동간병제 도입, 품질경영 등 계속적인 내부 혁신을 통해 품질을 높이고 새로운 시장을 개척해왔다. 최근에는 돌봄서비스를 정보기술(IT)에 접목시켜 새로운 혁신을 추구하고 있다. 헬로우케어 서비스 앱에 로그인하면 환자가 어떤 서비스를 받았는지, 현재의 상태는 어떤지 언제라도 검색할 수 있다.

<사회적기업 다솜이재단의 핼로우케어 서비스 앱 메인 화면>

IT기술은 이용자의 편의만이 아니라 일하는 사람들의 새로운 노동조건도 만들어낸다. 클라우드 문의센터는 상담원이 집에서 근무하면서, 문의센터 서비스를 제공하는 형태이다. 미국 등 선진국에서는 이미 보편화한 방식으로 관련 기술 및 관리 기법이 개발되었다. 특히 컴퓨터와 정보통신기술을 통합하여 언제, 어디서나 사용자와 커뮤니케이션할 수 있도록 해 주는 유비쿼터스 환경이 갖춰짐으로써 더욱 가속화되고 있다. 클라우드 문의센터의 이점은 출퇴근이 곤란한 지체장애인도 일을 할 수 있으며, 가사와 직장 업무를 동시에 수행할 수 있어 경력단절 여성의 경제활동 참여도 늘어날 수 있다는 점이다.

국가와 기업만이 아닌 사회가 고용하는 새로운 시민경제를 위해

대선 후보마다 일자리를 창출하겠다며 다양한 공약을 발표하고 있다. 아쉬움은 논의의 초점이 일자리를 국가가 책임지느냐, 기업이 책임지느냐의 이분법에 맞춰진다는 점이다. 국가와 기업만이 아닌 사회가 일자리를 만들어낼 수도 있기 때문이다.

우리 지역사회에서 필요한 사회서비스를 가장 잘 알고 있고 가장 잘 수행할 수 있는 이들은 그 곳에 살아가는 시민들이다. 우리가 낸 세금을 우리가 가장 원하는 방식으로, 사회가 고용하는 형태로 새로운 시민경제를 만들어낼 수 있다. 그 중심에 사회적경제기업이 놓여있다. 이를 위해 시민들이 필요한 사회서비스에 투자하고, 기부를 하며 자원을 연계할 수 있는 정책환경을 조성할 필요가 있다. 사회서비스형 사회적경제기업에 대한 투자, 기부, 자원 연계할 때 일정한 세금 혜택을 주고, 편리하고 즐겁게 자원이 연계될 수 있도록 하는 것이다. 이는 작년에 방한한 루이지노 브루니가 <시민경제의 탄생>에서 역설한 새로운 시민사회의 행복한 경제방식이다. 미래사회를 위한 새로운 상상력과 실천이 필요한 때이다.

주수원 한겨레경제사회연구원 시민경제센터 정책위원 jusuwon@daum.net