한겨레

공공-민간이 결합한 경기 성남 대장동 개발사업 민간사업자로 하나은행 등 5개 금융기관과 화천대유, 특정금전신탁이 참여한 컨소시엄이 우선협상대상자로 선정된 것은 2015년 3월이다. 화천대유 대주주 김아무개씨가 섭외한 것으로 알려진 주관사 하나은행 컨소시엄은 6년여 뒤 4073억원에 달하는 개발이익을 거뒀고, 공공사업자로 참여한 성남도시개발공사는 5503억원을 환수했다.

민관 모두 막대한 이익을 거둔 성공한 개발사업이지만, 4040억원이 소수 개인투자자에게 돌아간 사실이 알려지며 특혜 시비가 불거졌고, 그 불똥은 성남시장 시절 이 사업을 적극 추진한 이재명 더불어민주당 대선 후보로 튀었다.

당시 입찰 관련 자료, 성남시의회 감사 자료, 프로젝트파이낸싱(PF) 전문가 의견 등을 종합하면 대장동 개발사업은 유사 사업들의 장점은 취하고 단점은 보완한 성공한 공공이익 환수 모델이다. 다만 민간사업자 선정 과정과 계약 내용에서의 불투명성이 해소되지 않으면 막대한 민간이익을 두고 정치적 공방이 계속될 수밖에 없다. 검찰 수사로 번진 대장동 개발사업의 주요 내용과 쟁점을 뜯어봤다.

대장동 개발사업과 같은 공모형 피에프(PF)는 대규모 부동산 개발사업에서는 매우 흔한 형태다. 이런 사업은 보통 법인세 면제 혜택 등을 위해 투자자들이 설립한 명목상 회사(페이퍼컴퍼니)인 프로젝트금융투자회사(PFV)를 만들어 추진한다. 직원이 없는 페이퍼컴퍼니이기 때문에 개발 실무 등을 맡는 자산관리회사(AMC)를 둬야 한다. 대장동 개발사업에서 피에프브이는 ‘성남의뜰’, 에이엠시는 ‘화천대유’가 맡았다. 성남의뜰은 성남도시개발공사(50%+1주)가 1종 우선주, 5개 금융사가 2종 우선주(하나은행 14%, 국민은행·기업은행·동양생명 각 8%, 하나자산신탁 5%), 화천대유(1%-1주)와 SK증권 특정금전신탁(6%)은 보통주를 가졌다. 논란이 되는 것은 지분 7%를 가진 화천대유와 특정금전신탁 관계자들이 엄청난 개발이익을 가져간 부분이다.

감사원은 지난해 9월 성남도시개발공사 등 경기 남부지역 지자체 15곳이 운영하는 도시공사들의 피에프브이 개발사업 현항과 문제점을 파악한 뒤, 이 가운데 의왕·하남도시공사 두 곳을 대상으로 감사를 벌였다. 공공이익으로 환수해야 할 개발이익이 민간업자에게 넘어가도록 방치·묵인, 피에프브이 내 민간출자사와의 계약 과정에서 특혜·비위 등에 초점을 맞춘 감사였다.

의왕도시공사는 2조원 넘는 사업비가 들어가는 백운밸리 도시개발사업(95만4979㎡)을 추진하기 위해 2013년 12월 민간사업자 컨소시엄을 선정했다. 인허가를 맡은 의왕도시공사·고양도시관리공사(50%+1주), 투자·개발을 맡은 6개 민간사업자(50%-1주)가 참여한 피에프브이, 개발 업무를 대신 수행할 에이엠시를 각각 뒀다. 대장동 개발사업(92만467㎡)과 동일한 형태다. 민간사업자 쪽은 총 사업이익 2650억원을 추정했고, 의왕도시공사는 이 가운데 절반인 1300억원 정도의 배당 수익을 예상했다. 그러나 토지보상 및 프로젝트파이낸싱 비용이 증가하면서 2019년 12월 기준 사업손익은 2790억원 감소한 140억원 손실이 났다고 감사원은 밝혔다. 감사원은 “의왕도시공사의 피에프브이에 대한 관리·감독 부실로 민간 주주사와의 특혜 계약 등으로 403억원 손실이 발생했다”고 지적했다.

경기도 소속인 경기연구원은 2019년 <개발이익 공공환원 사례 심층연구> 보고서에서 대장동 개발사업을 설명하며 “의왕도시공사, 하남도시공사 사업모델 등을 연구한 뒤 공사(성남시) 이익 최우선을 대장동 사업 원칙으로 민간사업자 공모 지침서를 작성했다”고 했다. 이재명 후보 캠프 쪽은 “화천대유 등 민간사업자에게 특혜를 준 것이 아니라 민간개발로 그대로 두었으면 민간사업자가 가져갈 특혜를 성남시로 환수한 것”이라고 말한다. 이와 관련해 대장동 개발사업은 ‘사전이익 확정 방식’(1종 우선주)을 적용했다. 성남시가 만든 일종의 안전 장치인 셈이다.

성남시가 대장동 개발사업을 위한 성남도시개발공사를 만든 것은 2014년 1월이다. 그해 5월 대장동 개발구역이 고시됐고, 이듬해 3월 화천대유가 참여한 성남의뜰이 성남개발공사 민간사업자 공모에서 우선협상대상자로 선정됐다.

이재명 후보 캠프 쪽은 특혜 논란에 대해 “2015년에는 부동산 경기가 지금처럼 좋지 않았다. 그해 3월 추정한 민간사업자 기대 수익은 1800억원 정도였는데, 최근 부동산 가격 폭등으로 수익이 크게 늘어나게 됐다. 2015년 당시에는 부동산 경기가 악화되면 엄청난 손해를 입게 되는 ‘하이 리스크 하이 리턴’(고위험 고수익 투자)인 셈”이라고 말한다. 2030세대가 ‘영끌’까지 할 정도로 집값이 폭등한 지금 부동산 시장을 기준으로 2015년 부동산 개발사업 투자를 평가하는 것은 무리라는 것이다.

2014~15년 당시는 최경환 경제부총리가 부동산 규제 완화 등 ‘초이노믹스’로 불리는 경기 부양책을 내놓으며 침체한 부동산 시장을 살리는데 주력하던 때였다. 2014년 9월 기준 공모형 피에프 사업 27개 가운데 6개 정도만 정상적으로 진행되고, 나머지는 사업 무산과 계획 변경 등으로 인해 공공과 민간 사이 소송전이 벌어지는 상황이었다.

그러나 ‘성남은 그때도 달랐다’는 평가가 있다. 경기연구원 보고서는 “성남시는 공동주택 분양의 경우 소위 ‘불패 신화’를 이어가는 지역 중 하나이며, 대장동 역시 주택건설 사업자들 입장에서는 분양 리스크 없이 사업이 가능하다는 의견이 지배적이었다. 이는 피에프를 담당하는 금융권도 마찬가지였다”고 했다. 성남의 경우 개발에 시동만 걸리면 개발이익은 알아서 굴러오는 상황이어서 민간사업자나 금융권 모두 주저할 이유가 없었다는 취지다. 특히 대장동의 경우 개발사업이 계속 좌초한 이유가 경제성보다는 부실한 사업자와 개발방식을 둘러싼 주민 분쟁 때문이었다는 점에서 이 후보 캠프 쪽 설명처럼 민간사업자가 “쪽박을 찰 만큼” 큰 투자 리스크를 떠안았는지는 따져봐야 할 지점이다.

검찰 수사를 통한 신속한 의혹 규명을 요구하는 이 후보 쪽은 국민의힘 관계자들을 검찰에 ‘선제 고발’했다. 반면 국민의힘은 특별검사를 통한 수사와 국정조사를 요구하며 정치 공방으로 계속 끌고가겠다는 전략이다.

검찰 수사가 본격화할 경우 2015년 2~3월 민간사업자 공모와 선정 과정, 화천대유 쪽이 제안한 입찰 내용과 본계약 내용 등이 주요 수사 대상이 될 것으로 보인다. 성남도시개발공사는 2015년 2월13일 76쪽에 달하는 대장동 개발사업 민간사업자 공고 지침서를 내놓으며 우선협상대상자 공모 절차에 들어갔다. 화천대유가 사실상 구성을 주도한 하나은행 컨소시엄은 그보다 일주일 전에 구성을 마쳤다. 이런 사건 수사에 밝은 검찰 출신 변호사는 “대장동이 여러 해에 걸쳐 개발지구로 지정, 재지정되는 과정에서 개발 정보가 사실상 공개됐다고 볼 수도 있지만, 선정 과정 등을 보면 화천대유가 사전에 내정됐을 가능성도 배제할 수 없다. 보통 이런 사업에선 협상 주도권을 성남도시개발공사가 쥐고 있는데, 우선협상대상자로 선정됐을 때 계약 조건이 어떠했는지, 이후 계약 내용이 어떻게 바뀌었는지 등이 특혜 의혹을 규명하는 열쇠가 될 수 있다”고 했다.

대장동 개발사업이 본궤도에 오른 2019년부터 화천대유 배당이익이 급격하게 늘어나자 성남시의회 쪽도 화천대유 역할과 이익 배당 문제 등에 특혜 의혹을 제기하며 해명을 구하는 질의가 잦아졌다. 이와 관련해 성남도시개발공사는 사업협약에 따라 민간사업자가 영업상 비밀유지를 이유로 동의하지 않으면 공개할 수 없으며, 개발사업 종료 뒤 정산 절차가 끝나면 개발이익금 등을 공시한다는 입장이다.

김남일 기자 namfic@hani.co.kr