한겨레

지난 8일로 고위공직자범죄수사처(공수처)가 출범한 지 200일이 됐다. 그동안 11개의 사건을 수사 목록에 올려놓았으나 아직 결과물은 나오지 않았다. 수사·기소 권한을 둘러싸고 검찰과 잇따라 갈등을 빚고 있다. 현 정부의 검찰개혁 성과물인 공수처의 행보에 대해 실망하는 이들도 있고 여전히 기대를 거는 이들도 있다. 본격적인 평가를 하기에는 때 이른 감도 있지만, 첫 단추가 잘 끼워지고 있는지 점검하기에는 충분한 시간이 흘렀다.

25년 전 공수처 설립을 처음으로 제안했던 참여연대는 오는 18일 ‘출범 6개월 공수처 길을 묻다’라는 주제로 토론회를 연다. 민주사회를 위한 변호사모임, 민주주의법학연구회, 법과사회이론학회 등과 함께한다. 토론회 발제를 맡은 오병두 참여연대 사법감시센터 소장(홍익대 법학부 교수)을 만나 공수처의 현주소와 갈 길을 물어봤다. 인터뷰는 9일 서울 종로구 참여연대 사무실에서 진행됐다.

―공수처 출범으로 기대했던 긍정적 효과가 나타나고 있다고 보나?

“200일이라지만 아직 인력 정원을 채워가고 있는 상황이다. 수사·기소의 결과물이 나오지 않은 상태라 구체적으로 어떤 효과를 내고 있는지 말하기는 어렵다. 사건에 대한 수사·기소가 이뤄지고 판결까지 나와봐야 본격적인 평가를 할 수 있다. 그러기에 200일은 짧은 기간이다. 현재로선 공수처가 검찰의 기소독점을 완화하는 기능을 한다는 상징적인 견제 효과가 있다고 본다.”

―공수처가 기대에 못 미치거나 한계를 노정하고 있다는 시각도 있는데.

“1988년 헌법재판소가 처음 만들어졌을 때를 돌이켜봤으면 싶다. 공수처도 헌재처럼 전에 없던 기관을 만든 것이다. 헌재도 처음 상당 기간은 기구를 구성하고 제도를 정비하는 데 집중했다. 초기에는 개점휴업 비슷한 상태가 지속되기도 했다. 예산을 투입한 국가기관이 뭐 하고 있냐는 이야기들이 나왔는데, 그때 헌재가 돌파구를 찾아낸 게 검사의 불기소 처분에 대한 헌법소원을 받아들이는 것이었다. 초기에는 위헌 결정보다 이 같은 헌법소원을 인용하는 결정이 더 많았다. 재정신청이 막혀 있었고 한 맺힌 사건들이 다 올라온 것이다. 이를 통해 기관의 존재 의의를 확인하는 한편, 서서히 주요한 위헌 결정이 나왔다. 그 과정에서 국민들이 헌재의 기능과 존재감을 인식하면서 서서히 기관의 위상이 높아져갔던 것이다. 그걸 상기해볼 필요가 있다.”

―공수처의 사건 선택과 수사 과정은 어떻게 보나?

“‘1호 사건’이 조희연 서울시교육감 사건이라 많은 이들이 실망도 하고 충격도 받았다. 수사 과정에서도 이미 감사원 감사 결과가 있어 수사 자료가 상당 부분 확보된 상태였고 서울시교육청도 수사에 협조적인 태도를 보이는 상황인데도 압수수색 등 강제수사에 바로 들어갔다. 강제수사가 꼭 필요한 사건이었는지는 의문이다. 권력기관에 대한 강도 높은 수사와 기소를 하라고 공수처를 만들었는데, 정작 저항할 힘이 없는 가장 쉬운 기관을 선택한 것 아닌가라는, 또 이 사건이 권력기관 통제라는 제도 취지에 맞느냐라는 의문도 있다. 공수처는 규모가 작은 조직인데, 힘들더라도 제대로 된 사건을 골라 집중적으로 수사했어야 하지 않았나 하는 아쉬움이 크다.”

―공수처는 최근 ‘라임 술접대 사건’을 부실수사한 의혹으로 윤석열 전 검찰총장 등 검찰 관계자들이 고발당한 사건을 검찰에 이첩했다. 공수처가 수사권과 기소권을 모두 갖고 있는 검사 관련 사건을 되레 검찰에 넘기는 데 대해 비판도 나오는데.

“공수처 설치 이전에는 검사·판사 고소·고발 사건이 매년 2천~3천건 된다고 알려져 있다. 이들 사건 중에서 공수처가 수사할 수 있는 고위공직자 범죄로 한정하더라도 공수처가 다 감당하기 어렵다. 검찰·경찰에 비해 압도적으로 작은 조직이기 때문에 수사 총량의 한계가 있다. 접수된 사건의 상당 부분을 이첩할 수밖에 없다. 운영을 원활하게 하기 위해 경찰, 검찰 등과 수사협의체를 통해 조율할 수밖에 없을 것이다. 수사협의체 구성 등이 지지부진하면서 공수처가 자체 판단만 가지고 움직이고 있는 것 아닌가 하는 생각이 든다.”

―수사협의체가 제대로 작동할지 의문이다. 검찰과 공수처 사이의 권한 갈등이 고조되고 있다.

“검찰과의 갈등이 예견되지 않았던 건 아니다. 애초 국회를 통과한 공수처법에는 공수처가 사건을 수사한 뒤 기소 의견으로 검찰에 보냈는데 검찰이 불기소 처분할 경우 공수처장이 법원에 재정 신청을 할 수 있도록 하는 조항(제30조)이 있었다. 공수처가 검찰의 기소독점을 견제하는 기관이기 때문에 검찰의 불기소 처분으로 사건을 끝내지 않고 공수처장이 법원을 통해서라도 역할을 해달라는 취지로 설계된 조항이었다. 재정 신청이 받아들여질 경우 공소유지도 공수처 검사가 하도록 돼 있었다. 그런데 지난해 12월 공수처법이 개정될 때 이 조항이 삭제됐다. 당시 공수처장 후보추천위원회의 의결정족수가 핵심 개정 내용이라 주목을 덜 받은 채 조용히 사라졌다.”

―지금 검찰과 공수처가 다투고 있는 쟁점 중에는 삭제된 30조 외에 다른 문제들도 있다. 우선, 공수처가 수사·기소권을 다 갖고 있는 판검사 관련 사건을 검찰에 이첩하면서 수사가 끝나면 다시 돌려받아 기소 여부를 공수처가 직접 판단하겠다는 이른바 ‘조건부 이첩’이 논란거리다.

“공수처 입장이 이해되는 측면은 있다. 많은 사건을 다 수사할 수 없으니 이첩해야 하는데, 검사와 관련된 사건에는 기소권을 갖고 있으니 공소기관 역할은 해야겠다는 것이다. 하지만 이 경우 사건을 이첩받아 수사한 기관인 검찰이 기소 여부를 판단하면 일차적으로 존중되는 게 맞다. 그 결론이 부당하면 재정 신청을 통해 제3의 기관인 법원이 판단하도록 하는 등 다른 제도로 푸는 게 바람직하다.”

―다음으로, 공수처에 기소권이 없고 수사권만 있는 사건의 경우 공수처가 불기소 처분할 권한이 있는지, 또 기소 의견으로 검찰에 보냈을 때 검찰이 보완수사를 요구할 수 있는지를 두고 의견이 맞서고 있다.

“공수처법에 특별한 규정이 없으면 형사소송법의 원칙에 따라야 한다. 현행 형사소송법 체계에서는 기소권이 있어야 불기소 처분도 할 수 있다. 공수처에 기소권이 없는 사건에서는 공수처는 경찰과 같다. 한가지 차이는 영장청구권을 갖는다는 점이다. 영장청구권이 있는 경찰인 셈이다. 현행 형사소송법은 검찰이 경찰에 보완수사를 요구할 수 있도록 돼 있는 만큼 공수처도 마찬가지라고 봐야 한다. 이런 게 부적절하다고 판단하면 법을 바꿔야 한다.”

―검찰은 공수처 수사 대상이 되는 검사 범죄도 자체 조사로 혐의가 없다고 판단되면 공수처에 이첩하지 않는다는 예규를 만들었다.

“공수처법의 취지에 반하는 일인데, 법의 허점을 교묘하게 이용한 것이다. 공수처법은 ‘공수처 외의 다른 수사기관이 검사의 고위공직자 범죄 혐의를 발견한 경우 그 수사기관의 장은 사건을 공수처에 이첩해야 한다’고 규정한다. 법률상 ‘혐의’라는 말은 수사가 개시된 경우를 말한다. 수사 전 단계로 내사가 있는데, 불입건으로 내사가 종결되면 형식적으로는 ‘혐의’가 없고 수사가 개시되지 않은 것이 된다. 혐의가 없으니 이첩할 게 없다는 것이다. 내사와 관련한 비슷한 갈등이 검경 수사권 조정에서도 있었다. 내사는 수사가 시작된 게 아니어서 검찰의 관할이 미치지 않는 영역이다. 검찰은 경찰의 내사에 관한 통제권도 달라고 요구했지만 이뤄지지 않았다. 그런데 공수처와의 관계에서 검찰이 비슷한 논리로 공수처의 관할을 피해 가고 있는 셈이다. 내사 문제는 경찰, 검찰, 공수처 모두 정리가 필요한 영역이다.”

―결국 이런 문제들은 입법을 통해 해결할 수밖에 없는 것 아닌가?

“입법적으로 해결하는 것이 간명하다. 그러나 그 이전에라도 현행법 체계에서 할 수 있는 방법을 먼저 강구해야 한다. 앞에서 언급했듯이 수사협의체를 통해 최대한 조율을 하는 것이다. 그게 안 되면 입법으로 기관 간 우선순위를 부여해야 한다. 수사협의체는 그동안 카운터파트가 제대로 정리되지 않았다고 본다. 공수처장은 차관급이지만, 이는 조직 규모에 따른 직급일 뿐이다. 공수처는 입법·행정·사법부 어디에도 속하지 않는 독립적인 기관이라는 점을 감안하면 검찰총장·경찰청장이 아니라 법무부·행정안전부 장관이 카운터파트가 돼야 한다.”

―공수처 스스로 어떤 노력을 해나가야 한다고 보나?

“어떤 기관이 되고 싶은지 자체 이미지를 세워야 한다. 우선 국민이 공수처에 바라는 건 검찰이 못 하거나 안 할 것 같은 사건을 수사해주는 것이다. 검찰의 공백을 메워주는 수사와 기소가 관건이다. 특별검찰기구로서 직접 기소할 수 있는 사건에 비중을 둘 필요가 있다. 또 기소권이 없는 사건도 중요한 사건에 집중해서 수사할 필요가 있다. 제대로 수사해서 넘기면 검찰이 마음대로 불기소하기 어렵다. 그게 조직이 나눠진 의미다.

두번째로는 인권친화적 수사의 전형을 만들어야 한다. 강제수사부터 시작한다든가 구속부터 해놓고 수사하는 기존의 검찰 프레임에 익숙해져 있는데, 이는 법의 원칙과 맞지 않는 관행이다. 세번째로는 좌고우면하지 않는 원칙적인 수사 태도를 견지할 필요가 있다. 공수처 수사는 대부분 정치적 찬반에 따라 비난을 받을 수밖에 없는 어려운 수사들이다. 하지만 옳다고 생각하는 대로 밀고 가다 보면 신뢰가 쌓이게 될 것이다.

공수처의 첫 임기를 맡은 이들이 이런 힘겨운 길을 버텨내야 한다. 거듭 말하지만, 유례가 없는 새로운 기관으로 출발한 헌재가 지금처럼 성장한 과정을 모델로 삼으면 좋을 것이다. 국민의 신뢰가 쌓이면 법적인 제도 개선도 더 수월하게 이뤄질 수 있다.”

―검찰개혁의 일환으로 공수처와 함께 도입된 검경 수사권 조정은 제대로 안착하고 있다고 보나?

“시행 6개월을 즈음해 경찰과 검찰이 보도자료를 냈는데, 경찰은 안착되고 있다고 평가했고 검찰은 과도기라는 중립적인 태도를 보였다. 언론은 난맥상이라는 식으로 보도했지만 검찰도 그런 입장은 아닌 것으로 보인다. 통계를 보면, 올해 1~6월 경찰이 기소 의견으로 검찰에 송치한 사건 가운데 9.7%에 대해 검찰이 보완수사를 요구했는데 지난해에는 이 비율이 4.1%였다. 보완수사 요구 비율이 늘어났지만, 이는 제도가 바뀐 데 따른 자연스러운 결과다.

예전에는 검찰이 송치 이전에 수시로 수사지휘를 하니까 나중에 그 경찰 수사 결과에 이견을 달 이유가 많지 않았다. 지금은 수사가 완결된 채 넘어오니까 보완수사를 요구하는 건수가 많아질 수밖에 없다. 예전에 수사지휘를 했던 건수를 합쳐보면 보완수사 요구가 갑자기 늘어난 게 아니다. 또한 실무에 있는 분들에게 들어보면, 경찰에서는 업무 총량이 늘었다는 이야기가 많지만 검찰의 경우에는 업무가 크게 줄어든 것은 아니라고 한다. 이는 수사에 대한 검찰의 권한 역시 줄지 않았다는 뜻이기도 하다. 이런 점들에 집중해서 수사권 조정의 효과를 지켜봐야 한다.”

―그럼에도 부작용이 없지 않을 텐데.

“수사권 조정은 형사사법시스템의 큰 변화인데 경찰이 그에 걸맞은 후속조처를 충분히 준비했는지는 따져볼 일이다. 수사권 조정 이전에 검찰을 주로 상대하던 변호사들이 경찰을 상대하게 되면서 불만을 많이 이야기한다. 검찰은 피고인·피의자에게 절차를 통보해주고 피드백을 해주는 시스템이 잘 발달해 있다. 그런데 경찰에 가서 그런 요구를 하면 무슨 소리냐는 반응이 곧잘 나온다고 한다. 형사사법도 하나의 서비스인데 그런 측면에서 개선 조처가 충분히 이뤄지고 있는지 반성할 점이 있다. 이런 부분들이 시민의 의식 수준에 맞게 개선되지 않으면 수사권 조정에 부정적인 여론이 형성될 수 있다. 국민이 체감할 수 있는 변화를 만들어내는 노력이 필요하다.”

―공수처와 수사권 조정을 두고 검찰-공수처, 검찰-경찰 간 갈등이 가라앉지 않으면서 개혁에 대한 피로감도 거론된다.

“최근 몇년간을 보면 수사를 해도, 기소를 해도 정치적 의도부터 의심받고, 재판 결과가 나오면 법관의 정치적 성향을 따지는 등 형사사법이 정치적으로 소비되는 일이 많아졌다. 그러다 보니 제도 개혁도 정치적 다툼이나 권력 다툼으로 비치는 일이 당연시되고 있다. 안타까운 일이다. 하지만 사법개혁은 지금처럼 신뢰받지 못하는 형사사법제도가 정상을 찾아가는 과정이다.

형사소송법 교과서에서는 ‘문명화된 형사절차’라는 말을 쓴다. 공정한 수사와 재판이 이뤄지고 피의자·피고인의 방어권이 보장돼 국가형벌권이 오남용되지 않도록 하는 형사절차가 요구된다는 말이다. 사법이란 실체적 진실을 선언하는 기능인데, 특정 기관이 실체적 진실을 독점하지 않고 다른 기관의 견제가 가능하고 혐의자가 자신을 효과적으로 방어할 수 있도록 하는 시스템이 작동해야 한다. 수사·기소·재판 기관 중 어느 한쪽에 권한이 쏠려서 ‘실체 진실’을 독점적으로 처리하는 일이 벌어져서는 안 된다는 뜻이다. 그래야 그 결과를 신뢰할 수 있게 된다. 우리는 검찰사법이란 말이 나올 정도로 검찰의 독점이 강했다. 검찰개혁은 이를 개선하는 과정이다. 공수처나 검경 수사권 조정은 완벽한 제도라기보다는 이전보다 조금 더 나아지는 정도다. 문명화된 형사절차를 만들어가는 과정의 하나일 뿐이다.”

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