한겨레

올해 초 어린이집 아동학대 사건 이후 공동육아어린이집에 대한 관심이 새삼 높아지고 있다. 부모 등이 직접 설립해 운영하는 ‘안전하고 건강한’ 어린이집이라는 인식이 커지면서다. 공동육아어린이집의 역사는 20년이 넘지만 그 비중은 전체 어린이집의 1%도 되지 않는다. 공동육아에 대한 제도적 규정과 지원이 허술한 게 주된 이유 중 하나다.

부모·교사·주민 참여 공동육아협동조합
‘비법인 임의단체’ 해소 법인화 추진 　

기재부 “사회적협동조합 전환” 독려
복지부 “부모 외 참여 불가” 제동　

협동조합-보육 정책 1년 넘게 엇박자
“협동조합어린이집 새 유형 도입을”

부모들이 공동육아협동조합을 설립해 운영하는 어린이집은 1994년 서울 마포구에 처음 생겼다. 품앗이 보육을 위해 꾸려진 공동육아협동조합은 이후 방과후 학교와 생활협동조합 등 다양한 공동체 운동의 시발점이 됐다. 공동육아어린이집의 법적 호칭은 2005년 영유아보육법이 개정되면서 ‘부모협동어린이집’으로 바뀌었다. ‘보호자 15명 이상이 조합을 결성하여 설치·운영하는 어린이집’을 통틀어 부모협동어린이집이라 칭하게 된 것이다. 1994년 이후 공동육아협동조합을 꾸려온 이들이 ‘다른 어린이집과 차별화된 보육 방식이 인정되어야 한다’는 운동을 펼친 결과다. 하지만 영유아보육법에 따른 부모협동어린이집이 모두 다 공동육아협동조합에 의해 운영되는 것은 아니다. 현재 등록 부모협동어린이집 129곳(2013년 기준) 가운데 공동육아협동조합이 운영하는 어린이집은 66곳으로 절반가량이다.

부모협동어린이집이란 법적 유형은 생겼지만, 그 운영 주체인 공동육아협동조합의 법적 지위는 달라지지 않았다. 공동육아협동조합에서 ‘조합’은 민법상 조합으로, 종중과 비슷한 ‘비법인 임의단체’다. 협동조합이란 이름을 사용하고 있지만 2012년 시행된 협동조합기본법의 ‘협동조합’처럼 법인격이 있지 않다. 공동육아협동조합은 ‘법인화’가 오랜 숙원사업이다. 실제로는 협동조합 원리에 따라 운영하는데, 임의 단체로 민간 어린이집과 동일한 운영 기준을 적용받으면서 여러가지 어려움이 나타났기 때문이다. 예컨대 공동육아협동조합 어린이집은 통상 조합원들이 돌아가면서 대표직을 맡는데, 민간 어린이집 규정은 대표자가 바뀌는 것을 매매로 본다. 이 때문에 대표가 바뀔 때마다 매각 방식으로 신고 처리를 해야 한다. 또 민간 어린이집은 원장이 곧 소유주이지만 공동육아협동조합 원장은 조합이 채용한 경우가 많다. 간혹 종중 대표가 재산을 임의로 처분해 문제가 생기는 경우처럼 운영의 공공성과 투명성을 확보하기 위해서도 법인화가 필요하다는 것이다. 법인화는 ‘사회적 육아’의 생태계를 더욱 넓힐 수 있다는 게 근본적인 취지다. 현재는 설립 비용은 물론 운영비 등 모든 재원을 전적으로 조합원에 의존하는 상황인데, 협동조합으로서의 법적 지위가 생기면 공적 지원의 폭이 넓어지기 때문이다. 정부와 지자체의 지원을 통해 좀더 안정적인 운영 기반을 마련해 더 많은 부모와 교사, 지역주민들이 참여할 수 있는 환경을 만들자는 것이다.

지지부진하던 법인화 노력은 정부가 2012년 말 협동조합기본법을 제정하면서 급물살을 타기 시작했다. 공동육아협동조합들이 ‘사회적 협동조합’으로 ‘조직 변경(전환)’을 하기로 뜻을 모은 것이다. 여기에는 기존 공동육아협동조합의 사회적 협동조합 전환을 적극 독려하는 정부의 정책 방침이 큰 영향을 끼쳤다. 정부는 2013년 말 발표한 ‘제1차 협동조합 기본계획’에서, 부모협동어린이집 등 기존 사회서비스 제공 기관의 사회적 협동조합으로의 전환을 지원하기로 했다. 현재 영유아보육법상 어린이집의 종류에 ‘협동조합어린이집’을 신설해 법인격을 가진 공동육아어린이집 운영이 가능하도록 법률을 개정하겠다는 방안도 예시했다. 이 계획은 기획재정부를 비롯해 보건복지부와 행정자치부 등 관계 부처의 협의를 거친 것이다. ‘공동육아와 공동체교육’의 정영화 부장은 “정부 방침 등을 계기로 협동조합 전환을 위해 1년여 동안 회원 조합들의 뜻을 모아 전환을 추진하고 있다”고 말했다. 정 부장은 “이런저런 법적 규제가 많아져 오히려 굴레가 될 수도 있다는 점 때문에 법인화 문제를 두고 오랜 내부 논의를 거쳤다. 사회적 협동조합 전환이 부모뿐 아니라 교사와 졸업생, 지역주민 등 다양한 이해관계자들이 참여하는 협동 보육과 다양한 지역 공동체 운동을 활성화할 수 있는 길이라고 판단했다”고 말했다. ‘공동육아와 공동체교육’은 공동육아협동조합의 연합회 구실을 하는 사단법인이다. 육아정책연구소 유해미 연구기획팀장은 “참여형 보육을 활성화하기 위해서는 관심 있는 부모들한테 문턱을 더 낮추어야 한다. 사회적 협동조합의 법적 지위를 갖게 되면 설립과 운영에서 부모의 재정 부담이 줄어들 수 있다. 또한 교사 등 다른 이해관계자가 조합원으로 참여함으로써 교육의 질을 높이는 동시에 부모들의 운영 부담도 완화될 수 있다”고 말했다.

하지만 어린이집을 관장하는 보건복지부가 사회적 협동조합 전환에 제동을 걸고 나섰다. 지난해 8월 서울 마포참나무공동육아협동조합을 시작으로 지금까지 6곳이 전환 신청을 했지만, 지금까지 복지부가 사회적 협동조합으로 전환을 승인하거나 신규 지정한 곳은 한 곳도 없다. 복지부의 반대 이유는 ‘부모협동어린이집은 민법상의 조합으로 충분하며, 협동조합기본법상의 조합일 필요는 없다. 협동조합기본법상 협동조합은 영유아의 보호자(부모) 이외의 조합원이 포함되므로 부모만 조합원이어야 하는 부모협동어린이집의 요건을 충족하기가 곤란하다’는 게 요지다. 사회적 협동조합으로 전환하면 복지부가 인가하는 부모협동어린이집으로 인정할 수 없다는 것이다.

이에 대해 공동육아협동조합 쪽은 복지부의 원칙 없는 태도를 지적한다. 공동육아협동조합 대부분은 설립 때부터 부모들 외에도 원장과 교사, 졸업 가정 등 다중이해관계자가 조합원으로 참여해왔으며, 2005년 부모협동어린이집으로 전환할 당시에도 복지부가 이를 문제삼지 않고 인정했기 때문이다. 복지부는 사회적 협동조합 전환 이슈가 불거진 뒤인 지난해 초에야 ‘부모협동어린이집은 부모만 조합원이어야 한다’는 새로운 해석과 지침을 내놨다. 복지부는 협동조합으로 전환할 경우 예산 전용 등의 문제가 발생할 수 있다는 점도 우려하고 있다. 어린이집 예산이 편법으로 조합 운영에 흘러들어갈 수 있다는 것이다. 정영화 부장은 “어린이집과 운영 주체인 협동조합을 동일시해서 생기는 기우다. 공동육아협동조합 어린이집은 비영리 사회복지법인에서 운영하는 어린이집과 유사하다. 더욱이 협동조합이기 때문에 재정을 낱낱이 공개해야 하고 전체 조합원이 동의해야 한다”고 말했다. 현재 사회복지법인이 운영하는 어린이집은 1439곳에 이른다. 공동육아협동조합은 영유아보육법에 ‘협동조합어린이집’(사회적 협동조합이 운영하는 어린이집) 유형을 추가하거나, 부모협동어린이집의 정의를 ‘조합 또는 사회적 협동조합이 운영하는 어린이집’으로 변경해 줄 것을 요구하고 있다. 2005년 민간·가정 어린이집에서 부모협동어린이집으로 자동 변경이 가능했던 것처럼, 현재 부모협동어린이집을 운영중인 공동육아협동조합의 사회적 협동조합 전환 신청도 자동 인가가 되어야 한다는 것이다.

그러나 기재부의 협동조합 정책과 복지부의 보육사업 지침이 충돌하는 엇박자는 지속되고 있다. 기재부는 공동육아협동조합의 사회적 협동조합 전환을 적극 독려하는 기본계획을 내놨지만 복지부의 불가 방침에는 팔짱을 끼고 있다. 기재부는 협동조합 전환 기간이 지난해 말 종료될 상황에 놓이자 부랴부랴 전환 시한을 올해 말로 1년 더 연장했다. 기재부와 복지부는 “법률적 문제 등에 대한 부처간 협의를 지속하고 있다”는 원론적인 입장만 되풀이하고 있다. 정 부장은 “보육 등 사회서비스의 주체로 사회적 협동조합을 적극 늘리겠다는 큰 정책 방향이 핵심 사회서비스인 보육 정책에서도 일관성 있게 나타나야 한다”고 말했다.

김회승 한겨레경제연구소 연구위원 honesty@hani.co.kr