한겨레

현재 정치권 개헌 논의의 초점은 권력구조 개편에 있다. 현행 대통령 5년 단임제의 핵심 문제점으로 ‘제왕적 대통령제’의 폐해가 부각되고 있어서다. 제왕적 행태를 가장 극명히 보여온 박근혜 대통령이 ‘최순실 게이트’ 와중에 전격적으로 개헌론을 들고 나온 것은 매우 역설적이다. 5년 단임의 대통령은 단기간에 성과를 내기 위한 무리한 정책 추진뿐 아니라 책임정치의 부재, 임기말 레임덕으로 인한 국정 운영 차질 등이 문제점으로 지적된다. 제왕적 행태를 막기 위한 이원집정부제, 레임덕의 문제를 줄이고 책임 수준을 높이기 위한 대통령 4년 중임제, 민의를 신속히 반영하는 책임정치 구현을 위한 의원내각제(내각책임제) 등이 대안으로 맞서고 있다.

대통령 4년 중임제는 현행 정부 형태에서 상대적으로 가장 변화 폭이 작은 방안이다. 미국처럼 대통령은 임기 4년에 한 차례 연임이 가능해진다. 대통령이 중임을 위해 민의와 여론에 민감할 수 있다는 장점도 있으나 재선을 염두에 둔 1기 정부가 인기영합적인 정책을 추진할 가능성 또한 높다. 대통령제가 만들어진 미국처럼 정·부통령제로 운영된다면 대통령과 부통령 후보 선정 때 지역을 안배해 지역패권화 현상을 완화 또는 은폐할 수도 있다. 박 대통령은 지난 대선 때 대통령 4년 중임제를 공약으로 내걸었다.

대통령제와 의원내각제를 절충한 이원집정부제도 대안으로 거론된다. 무엇보다 대통령 권한을 축소할 수 있는 방안이어서다. 이원집정부제를 채택한 나라마다 형태는 다소 다르지만 보편적으로 대통령은 국민 직선으로, 총리(수상)는 의회에서 선출된다. 대통령은 통일·외교·안보 등을, 총리는 내치를 나눠맡아 분권형 대통령제라고 불리기도 한다. 여소야대 상황에서는 대통령과 총리를 여야가 나눠 맡아 동거정부가 구성될 수도 있다. 행정부와 입법부의 상호 견제를 위해 의회는 내각불신임권을, 대통령은 의회해산권을 갖는 경우가 많다. 대통령과 총리의 소속 당이 같을 경우엔 일관된 정책을 추진할 수 있다는 장점도 있으나 정권의 일방독주 우려도 더욱 커진다. 소속 정당이 다른 경우엔 세력간 균형과 견제가 이뤄질 수 있으나 대통령과 총리의 대립 가능성이 있으며 정국 혼돈으로 이어질 가능성도 지적된다. 일부 친박세력은 이 제도를 정권 재창출의 수단으로 활용해 ‘반기문 대통령+친박 총리’를 만들어보려는 움직임을 보이고 있다. 프랑스·오스트리아·핀란드 등 유럽에서 많이 채택하고 있는데 대통령제와 의원내각제 요소의 절충 정도에 따라 구체적 내용이 다르다.

영국이 대표적인 사례로 꼽히는 의원내각제는 다수당의 당수가 국가의 수장인 총리가 되는 권력구조다. 정부(내각)의 존립은 국회의 신임을 필수조건으로 한다. 원칙적으로 의회는 내각불신임권을, 내각은 의회해산권을 갖는다. 의회가 내각을 불신임하면 내각은 총사직하거나 의회를 해산해 국민에게 신임을 묻는 총선거를 실시한다. 입법권과 행정권이 조화를 이루면 장점이지만, 정국 혼란이 지속된다면 단점으로 작용할 수도 있다. 국회의원 선거를 통해 다수당 당수가 국가 수장으로 결정되는 구조여서, 최고지도자를 직접 선출하기 원하는 국민 정서와 배치된다는 평가도 있다. 국회에 대한 국민의 불신이 작지 않은 점도 장애 요인이다.

김진철 기자 nowhere@hani.co.kr