한겨레

국회는 국회의원으로 구성된 입법 기관입니다. 국회의원의 임기는 4년입니다. 헌법이 그렇게 정하고 있습니다. 20대 국회의원 임기는 5월 29일에 끝나고 21대 국회의원 임기는 5월 30일에 시작됩니다. 왜 하필 5월 30일일까요? 현행 헌법의 부칙 때문입니다.

1987년 10월에 개정된 현행 헌법은 부칙 3조 1항에 “이 헌법에 의한 최초의 국회의원 선거는 이 헌법 공포일로부터 6월 이내에 실시하며, 이 헌법에 의하여 선출된 최초의 국회의원의 임기는 국회의원 선거 후 이 헌법에 의한 국회의 최초의 집회일로부터 개시한다”고 규정하고 있습니다.

이에 따라 13대 국회의원 총선거는 1988년 4월 26일에 치러졌습니다. 그리고 13대 국회 첫 본회의가 1988년 5월 30일에 열렸습니다. 국회의장, 국회부의장을 선출하고 개원식을 했습니다. 그 이후 국회의원 임기는 4년마다 5월 30일에 새로 시작됩니다.

참고로 1985년 2월 12일 총선으로 선출된 12대 국회의원들의 임기는 1985년 4월 11일부터 1988년 5월 29일까지로 3년 남짓에 불과했습니다. 1987년 6월 항쟁으로 대통령 직선제 개헌이 이뤄지면서 여야가 12대 국회의원 임기를 3년으로 줄이기로 합의했기 때문입니다. 헌법 부칙 3조 2항은 “이 헌법 공포 당시의 국회의원의 임기는 제1항에 의한 국회의 최초의 집회일 전일까지로 한다”고 규정하고 있습니다.

국회의원 임기가 중요한 이유는 국회의원 임기에 따라 4년마다 국회가 새로 구성되는 것이나 마찬가지이기 때문입니다. 국회의원 임기가 끝나면 국회에 제출된 의안은 자동으로 모두 폐기됩니다.

헌법 51조는 “국회에 제출된 법률안 기타의 의안은 회기 중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니한다. 다만 국회의원의 임기가 만료된 때에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있습니다. 따라서 20대 국회에 제출했지만 의결되지 않은 법률을 다시 만들기 위해서는 21대 국회에 법률안을 새로 제출해야 합니다.

21대 국회의원 임기 시작을 앞두고 언론에서는 21대 국회 원 구성 기사를 쏟아내고 있습니다. 총선에서 압승을 거둔 더불어민주당은 법제사법위원회를 여당 몫으로 가져오려 하고, 미래통합당은 결사적으로 반대한다는 기사를 여러분도 보셨을 것입니다.

원 구성이라는 게 도대체 뭘까요? 관련 법규는 어떻게 되어 있을까요? 더불어민주당 의석이 177석이나 되는데 단독 원 구성은 불가능한 것일까요? 오늘은 이런 궁금증을 풀어보도록 하겠습니다.

국회 원 구성은 의장단(의장 1명, 부의장 2명)을 선출하고 상임위원회 위원을 배정한 뒤 상임위원장을 선출하는 것까지를 의미합니다. 국회법상 의장단과 상임위원 및 상임위원장 임기가 2년이기 때문에 원 구성은 4년 임기 동안 두 차례 이뤄집니다. 국회의장과 부의장 선출 규정은 어떻게 되어 있을까요?

1948년 제정된 국회법에서도 의장단 선출은 “의장, 부의장은 국회에서 무기명 투표로 선거하되 재적 의원 3분지 2 이상의 출석과 출석의원 과반수의 동의로써 한다”고 되어 있었습니다. 국회를 대표하는 의장단을 국회의원들이 무기명 투표로 선출하는 것은 너무나 당연한 일입니다. 독재 정권과 권위주의 정권에서 대통령이 국회의장을 사실상 지명했지만 어쨌든 형식적으로는 국회에서 의장단을 무기명 투표로 선출하는 절차를 거쳤습니다.

여기서 상식 퀴즈 하나 내겠습니다. 우리나라 최초의 국회의장은 누구일까요?

이승만 의원입니다. 1948년 5월 31일 열린 제헌국회 첫 번째 본회의에서 이승만 의원이 국회의장으로 선출됐습니다.

제헌국회는 헌법을 제정하기 위해 구성한 기관입니다. 이승만 국회의장은 제헌국회에서 제정한 헌법에 따라 1948년 7월 20일 국회 본회의에서 대한민국 초대 대통령으로 선출됐습니다.

그 뒤 1948년 8월 4일 국회 본회의에서 신익희 의원이 새 국회의장으로 선출됐습니다. 신익희 의원은 2대 국회에서도 국회의장으로 선출됐고 1954년 5월 30일까지 국회의장을 지냈습니다.

제헌국회와 2대 국회 원 구성은 의장단과 상임위원장을 자유경선을 통해 인물 위주로 선출했습니다. 무소속 의원이 많았기 때문에 여당, 야당의 개념이 분명하지 않은 다당제 구도였습니다. 상임위원장은 2대 국회 중반까지 해당 위원회에서 호선했지만 1953년 1월 국회법이 개정되면서 본회의 선출 방식으로 바뀌었습니다.

3대 국회부터는 여당인 자유당이 원내 과반수를 확보하면서 의장단과 상임위원장을 독식했습니다. 5·16 쿠데타와 군정을 거친 뒤 6대와 7대 국회는 야당이 불참한 가운데 여당 단독 원 구성이 이뤄졌습니다. 6대 국회부터 부의장 한석을 야당에 배분하는 관행이 시작됐습니다. 유신체제의 9대 국회에서도 부의장 한석을 야당에 배분하는 관행은 지켜졌지만 상임위원장은 여당이 독식했습니다. 전두환 신군부 쿠데타 이후 11대와 12대 국회에서도 박정희 정권 때와 마찬가지로 여당은 국회의장과 부의장 한석을 차지하고 상임위원장은 독식했습니다.

원 구성에 뚜렷한 변화가 생긴 것은 1987년 6월 항쟁 이후 13대 국회부터였습니다. 13대 국회는 4당 체제로 사상 최초의 여소야대 국회였습니다.

우선 국회의장 선출 방식이 달라졌습니다. 여당과 야당의 타협이 이뤄지면 국회의장 선출이 무난히 이뤄졌지만, 타협이 이뤄지지 않으면 여야가 표 대결을 벌이는 일이 잦아졌습니다. 1988년 13대부터 국회의장 선출 투표 결과를 살펴보겠습니다.

15대 국회 후반기에 3차 투표까지 했던 것이 특이합니다. 당시는 1997년 12월 대통령 선거에서 김대중 대통령이 당선돼, 국민회의-자민련 공동정부가 들어섰던 시기입니다. 국민회의와 자민련은 자민련 소속 박준규 의원을 국회의장 후보로 내정했지만, 국회에서 1당이었던 한나라당은 받아들이지 않았습니다. 표 대결이 이뤄졌고 3차 투표까지 해서 겨우 의장을 선출할 수 있었습니다.

16대 전반기에는 새천년민주당 이만섭 의원과 한나라당 서청원 의원이 표 대결을 벌여 이만섭 의원이 이겼고, 후반기에는 새천년민주당 김영배 의원과 한나라당 박관용 의원이 표 대결을 벌여 박관용 의원이 이겼습니다.

국회 본회의에서 국회의장을 선출하기에 앞서 국회의장 후보를 여당에서 당내 경선으로 선출하는 방식도 관행으로 정착해 가는 것 같습니다.

국회의장 후보 선출 투표는 2006년 17대 후반기 원 구성 때 열린우리당에서 시작됐습니다. 임채정 의원과 김덕규 의원이 표 대결을 벌여 임채정 의원이 이겼습니다.

2008년 18대 국회 전반기에는 김형오-안상수 의원이 겨뤄 김형오 의원이 이겼습니다. 2012년 19대 전반기에는 강창희-정의화, 2014년 후반기에는 정의화-황우여 의원의 표 대결이 이뤄졌습니다. 2016년 20대 전반기에도 더불어민주당에서 정세균-문희상-이석현-박병석 의원이 경선했고, 2018년 20대 후반기에는 문희상-박병석 의원이 경선했습니다.

더불어민주당은 오는 5월 25일 21대 전반기 국회의장 후보 경선을 합니다. 6선의 박병석 의원과 5선의 김진표 의원이 맞서고 있습니다. 박병석 의원은 21대 국회 최다선이라는 점, 충청권 출신이라는 점 등을 내세우고 있습니다. 김진표 의원은 코로나 19 경제 위기 돌파 리더십 등 경륜을 앞세우고 있습니다. 누가 이길까요?

국회 부의장은 관례에 따라 더불어민주당과 미래통합당에서 한 사람씩 맡게 될 것입니다. 미래통합당은 5선의 정진석 의원으로 가닥이 잡힌 분위기입니다.

더불어민주당은 국회 부의장 후보 경선을 25일 국회의장 후보 경선과 함께 실시합니다. 4선 김상희 의원이 사상 최초의 여성 국회 부의장에 도전하고 있습니다. 과거 이미경 의원과 조배숙 의원 등이 부의장에 도전했지만, 당내 경선에서 고배를 마셨습니다. 제헌국회 이후 지금까지 국회의장과 국회 부의장에 여성이 단 한 사람도 없었다는 사실이 참 놀랍습니다.

더불어민주당에는 김진표 변재일 이낙연 설훈 이상민 송영길 조정식 안민석 등 8명의 5선 국회의원이 있지만, 국회 부의장 출마 의사가 아예 없거나 의사가 있어도 여성 의원들의 기세에 눌리는 분위기입니다. 변재일 의원이 출마 가능성을 타진 중인 것으로 알려져 있습니다.

1987년 민주화 이후 국회 원 구성에서 가장 뚜렷한 변화는 상임위원장 배분입니다.

13대 국회 이후 상임위원장 자리를 의석 비율에 따라 배분하게 되면서 원 구성 협상이 자꾸 지연되고 있습니다. 원내교섭단체들이 좋은 상임위원장을 서로 차지하려고 하기 때문입니다.

상임위원장은 권력을 갖고 있습니다. 단순히 회의만 진행하는 것이 아니라 법안과 예산안 심사 등 상임위원회의 소관 업무 의사일정에 관해 최종 결정권을 행사하기 때문입니다.

현재 국회에는 17개 상임위원회가 있습니다. 예산결산특별위원회 위원장을 포함한 18개 위원장 자리를 의석 비율에 따라 각 정당에 배분합니다. 어느 위원회 위원장을 어느 정당이 맡을 것인지는 전적으로 원내대표들의 정치 협상으로 결정됩니다.

상임위원회 관련 국회법 조항은 이렇게 되어 있습니다. 중요한 내용만 간추려 소개하겠습니다.

41조에 의하면 상임위원장은 상임위원 중에서 본회의 선거로 선출합니다. ‘임시의장 선거의 예’라는 것은 “무기명 투표로 선거하고 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 다수득표자를 당선자로 한다”는 것입니다. 어느 상임위원회를 어느 정당이 맡는다는 규정은 없습니다. 각 정당 의석 비율에 따른 상임위원장 배분은 13대 국회 이후의 정치적 관행에 불과합니다.

지금 미래통합당 대표권한대행인 주호영 원내대표는 18대 원 구성 협상 과정에서 원내수석부대표였습니다. 그는 당시 “의석이 절대다수인 한나라당이 모든 상임위원회의 위원장을 맡아야 한다”고 주장했습니다. 처지가 달라진 지금은 뭐라고 말할지 참 궁금합니다.

이론적으로는 21대 국회에서 출현한 177석 거대 여당인 더불어민주당이 마음만 먹으면 과거 독재나 권위주의 정권 시절처럼 모든 상임위원장을 독식할 수도 있습니다.

하지만 정치에서 관행은 법률보다 앞서는 경우가 많습니다. 1990년 3당 합당으로 200석이 넘는 민자당이 탄생했을 때도, 2004년 17대 총선 열린우리당, 2008년 18대 총선 한나라당, 2012년 19대 총선 새누리당이 과반 의석을 차지했을 때도 의석 비율에 따른 상임위원장 배분 관행은 지켜졌습니다. 21대 전반기 원 구성 협상에서도 지켜질 것입니다.

21대 국회 원 구성 협상에서 최대 쟁점은 법제사법위원회 위원장을 어느 정당에서 맡느냐가 될 것 같습니다. 법사위는 각 위원회에서 심사한 모든 법안을 넘겨받아 ‘체계와 자구 심사’를 하는 권한을 갖고 있습니다.

더불어민주당은 ‘일하는 국회법’을 명분으로 법사위 위원장을 여당 몫으로 가져오거나, 법사위의 체계·자구 심사 권한을 폐지하려고 합니다. 그동안 주로 야당에서 법사위원장을 맡아 여당의 법안 처리를 가로막는 견제 장치로 사용했기 때문입니다.

이에 맞서 미래통합당은 “법사위원장은 야당 몫”이라며 절대로 내줄 수 없다고 맞서고 있습니다. 하지만 법사위가 야당 몫이라는 야당의 주장은 사실이 아닙니다.

법사위는 15대 전반기까지 여당 몫이었습니다. 1997년 대통령 선거에서 정권이 바뀌면서 원내 1당이었던 신한국당은 갑자기 야당이 됐습니다. 1998년 15대 후반기 원 구성 협상에서 신한국당은 법사위를 끝까지 양보하지 않았습니다. ‘원내 다수’라는 ‘수의 논리’를 내세운 것입니다. 2000년 16대 국회 전반기와 2002년 16대 후반기에도 원내 1당으로 야당이었던 한나라당이 법사위원장을 차지했습니다.

2004년 17대 총선에서 열린우리당이 과반 의석을 차지했습니다. 한나라당의 논리대로라면 열린우리당이 법사위원장을 차지해야 했습니다. 그러나 한나라당은 법사위원장을 자신들이 가져야 한다고 끝까지 고집을 부려서 관철했습니다. 이번에는 ‘다수의 횡포를 막기 위한 최소한의 장치’라는 명분이었습니다.

그 이후 2008년 18대 총선에서 한나라당이 153석으로 과반 의석을 차지했지만, 법사위원장은 야당이 맡았습니다. 2012년 총선에서 새누리당이 152석으로 과반 의석을 차지했을 때도 마찬가지였습니다.

하지만 2016년 20대 국회 전반기에 사정이 바뀌었습니다. 야당이었던 더불어민주당이 1당을 차지해 정세균 의원이 국회의장으로 선출됐습니다.

법사위원장은 어떻게 됐을까요? 여당이었던 권성동 의원이 맡았습니다. 권성동 의원은 박근혜 대통령 헌법재판소 탄핵심판의 탄핵소추위원을 했습니다. 국회 법사위원장이 탄핵소추위원을 하게 되어 있기 때문입니다. 이 때문인지는 몰라도 권성동 의원은 이번 총선에서 공천을 받지 못하고 무소속으로 출마해서 당선됐습니다.

그 이후 2018년 20대 후반기에는 야당의 여상규 의원이 법사위원장을 맡고 있습니다.

복잡하지요? 법사위원장을 둘러싼 여야의 공방은 양쪽 모두 만만치 않은 명분과 논리를 갖추고 있습니다. 따라서 21대 국회 전반기 원 구성 협상은 상당히 시간이 오래 걸릴 수 있습니다.

한 가지 변수가 있다면 ‘코로나 19 사태’입니다. 코로나 19로 인한 경제난과 시스템 붕괴로 대한민국 공동체가 위기에 처한 상황에서, 여야가 겨우 법사위원장 자리를 놓고 싸움을 벌인다는 것은 말이 되지 않습니다.

자칫하면 반정치주의가 퍼지며 여야 모두의 공멸을 초래할 수 있습니다. 5월 30일 21대 국회의원 임기가 시작되면 곧바로, 아니 그 전에라도 미리 원 구성 협상을 해서, 6월부터 곧바로 일하는 국회의 모습을 보여주면 참 좋겠습니다.

성한용 선임기자 shy99@hani.co.kr