한겨레

오늘은 좀 예민한 주제를 다루려고 합니다. 국회의원 증원입니다.

국회의원 증원은 반대 여론이 찬성 여론보다 훨씬 높습니다. 여러 가지 이유가 있겠지만 국회와 국회의원에 대한 반감이 배경에 깔려 있습니다.

국회와 국회의원에 대한 효능감이 낮은 이유는 국회와 국회의원들이 제 몫을 하지 못하기 때문일 것입니다. 그러나 기득권 세력이 퍼뜨리는 반정치주 탓이 더 크다고 저는 생각합니다.

자본주의 체제에서는 정치의 역할이 커질수록 기득권 세력인 부자와 재벌, 대기업이 불편해집니다. ‘1원 1표’로 움직이는 자본주의와 달리 정치는 ‘1인 1표’의 민주주의 원리에 의해 작동하기 때문입니다.

현재 우리나라 국회의원 정수는 300명입니다. 공직선거법 21조(국회의 의원 정수) 1항은 “국회의 의원 정수는 지역구 국회의원과 비례대표 국회의원을 합하여 300명으로 한다”고 되어 있습니다.

국회의원 정수를 늘리려면 공직선거법을 개정하면 됩니다. 헌법은 41조 2항에 “국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다”고 하한선만 규정하고 있습니다.

국회의원 숫자가 처음부터 300명이었던 것은 아닙니다. 해방 뒤 미 군정 시기 과도입법 의원들이 선거법을 만들어 1948년 5월10일 제헌국회 선거를 치렀습니다. 제헌국회 의원은 200명이었습니다.

그 뒤 제헌국회에서 제정한 1948년 헌법은 국회의원 숫자를 따로 규정하지 않았습니다. 1948년 헌법 32조는 “국회는 보통, 직접, 평등, 비밀선거에 의하여 공선된 의원으로써 조직한다. 국회의원의 선거에 관한 사항은 법률로써 정한다”고 했을 뿐입니다. 다만 부칙에 “이 헌법을 제정한 국회는 이 헌법에 의한 국회로서의 권한을 행하며 그 의원의 임기는 국회 개회일로부터 2년으로 한다”고 해, 제헌국회 의원 200명을 임기 2년의 국회의원으로 인정했습니다.

그 뒤 1952년 개정 헌법은 양원제를 도입하면서 “국회의원의 정수와 선거에 관한 사항은 법률로써 정한다”고 했습니다. 또 4·19 혁명 이후 개정된 1960년 헌법은 “민의원 의원의 정수와 선거에 관한 사항은 법률로써 정한다. 참의원 의원은 특별시와 도를 선거구로 하여 법률의 정하는 바에 의하여 선거하며 그 정수는 민의원 의원 정수의 4분지 1을 초과하지 못한다”고 했습니다.

헌법에 국회의원 수가 들어간 것은 5·16 군사 쿠데타 뒤 3공화국부터입니다. 1963년 헌법은 36조 2항에 “국회의원의 수는 150인 이상 200인 이하의 범위 안에서 법률로 정한다”고 했습니다. 박정희 대통령 3선을 위해 개정한 1969년 헌법은 “국회의원의 수는 150인 이상 250인 이하의 범위 안에서 법률로 정한다”고 상한선을 50명 늘렸습니다.

1972년 유신헌법은 다시 국회의원 숫자를 없앴습니다. 76조에 1항에 “국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 의원 및 통일주체국민회의가 선거하는 의원으로 구성한다”, 2항에 “국회의원의 수는 법률로 정한다”고 했습니다.

1980년 전두환 신군부 쿠데타 뒤 개정된 5공화국 헌법은 77조 2항에 “국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다”고 규정했고, 1987년 개정된 현재의 6공화국 헌법에 그대로 이어졌습니다. 이 조항은 지난 3월 문재인 대통령이 국회에 제출한 헌법 개정안에도 같은 내용으로 담겼습니다.

1948년 우리나라 인구는 2천만 명이었습니다. 당시 국회의원은 200명이었습니다. 현재 우리나라 인구는 5천만 명입니다. 따라서 국회의원도 300명보다는 훨씬 많은 것이 정상입니다. 정치학자들의 계산에 따르면 350~450명 정도가 적정한 규모라고 합니다. 따라서 지금보다 50명에서 150명 정도를 늘리는 것이 옳습니다.

국회의원 숫자를 그냥 늘리기만 해서는 안 됩니다. 유권자의 뜻이 가장 정확히 반영될 수 있는 구조로 선거제도를 바꾸면서 늘려야 합니다. 문재인 대통령이 제출한 헌법 개정안에도 “국회의원의 선거구와 비례대표제, 그 밖에 선거에 관한 사항은 법률로 정하되, 국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분해야 한다”고 되어 있습니다. 연동형 비례대표제를 해야 한다는 의미입니다.

현재 우리나라의 국회의원은 소선거구제로 뽑는 지역구 의원 253명과 비례대표 의원 47명으로 구성되어 있습니다. 승자독식을 기본 구조로 하는 이런 선거법은 유권자의 뜻을 왜곡하고 정치 발전과 사회 통합을 가로막는 등 중대한 문제를 안고 있습니다.

소수자와 약자의 목소리를 대변하는 정당의 국회 진출을 가로막기 때문입니다. 지역 갈등을 심화시키기 때문입니다. ‘승자의 억지’와 ‘패자의 불복’을 유도하기 때문입니다. 대화와 타협의 정치를 어렵게 만들기 때문입니다.

노태우 정부에서부터 문재인 정부에 이르기까지 정치가 제대로 작동하지 않고 정치적, 사회적, 경제적 불평등이 점점 더 깊어지는 가장 근본적 원인이 바로 승자독식 선거법입니다.

6·13 지방선거 서울시의회 선거에서 더불어민주당은 광역 비례대표 정당 득표율이 50.92%였지만 의석은 102석으로 무려 92.73%를 차지했습니다. 자유한국당은 25.24%를 득표했지만 6석(5.45%)에 그쳤습니다. 바른미래당은 11.48%를 득표하고 겨우 1석(0.90%)을 얻었고, 정의당도 9.69%를 득표하고 1석을 얻었습니다.

더불어민주당을 지지하는 유권자들은 이런 선거 결과를 좋아할지도 모르겠습니다. 그런데 선거의 승패는 언제든 뒤집힐 수 있습니다. 다음 선거에서 더불어민주당이 25%를 득표했는데도 의석은 5%만 차지했다면 공정하다고 인정할 수 있을까요?

정당 득표율과 의석을 가급적 일치시켜야 정치가 발전하고 사회적, 경제적 불평등을 해소할 수 있다는 ‘비례대표 민주주의’를 드러내놓고 반대하는 사람은 없습니다. 반대할 명분이 없기 때문입니다. 그런데도 비례성을 강화하는 선거법 개정은 좀처럼 이뤄지지 않고 있습니다. 왜 안 될까요?

‘정치 기득권 세력’과 ‘경제 기득권 세력’의 교묘한 담합 때문입니다. 정치 기득권 세력은 현직 국회의원들과 관료 집단입니다. 경제 기득권 세력은 재벌 대기업 ‘오너’들과 거대 언론사 사주들입니다.

이들은 왜 비례성 강화 선거법 개정에 반대하는 것일까요? 비례성을 강화하는 선거법 개정이 그들의 이익을 침해하기 때문입니다. 좀 쉽게 설명하겠습니다.

첫째, 현직 국회의원은 기본적으로 선거법 개정에 소극적일 수밖에 없습니다. 현행 선거법에 의해 당선된 기득권자이기 때문입니다.

선거법은 법률입니다. 개정 권한을 국회의원들이 가지고 있습니다. 비례성 강화 선거법 개정은 국회의원 증원으로 이어지는 것이 필연입니다. 비례성을 강화하려면 비례대표 의원 숫자를 대폭 늘려야 하는데, 의원 정수를 300명으로 묶어둔 상태에서 비례대표 의원 숫자를 늘리면 253명 지역구 의원 숫자를 그만큼 줄여야 합니다. 지역구 의원 숫자를 줄이는 것은 현실적으로 불가능합니다.

따라서 비례성을 강화하려면 전체 국회의원 숫자를 늘릴 수밖에 없습니다. 그런데 국회 예산을 동결하고 국회의원 숫자를 늘리면 국회의원 한 사람에게 돌아가는 수당(세비)이 줄어들게 됩니다. 보좌진 숫자도 축소될 가능성이 큽니다. 국회의원 개개인 입장에서 이런 상황을 좋아할 리가 없습니다.

2017년 3월 당시 바른정당 소속이었던 김학용 의원이 ‘국회의원 정수 감축 방안’을 주제로 토론회를 한 적이 있습니다. 바른정당은 국회의원 정수를 300명에서 200명으로 줄이고 소선거구제를 중대선거구제로 개편하는 방안을 당론으로 채택한 상태였습니다.

저는 반대 토론자로 참석해서 “국회의원 숫자를 줄이는 것은 현실적으로 불가능하다. 오히려 국회의원 숫자를 늘리고 국회의원에게 주는 돈을 줄이는 것이 옳다”고 주장했습니다. 김학용 의원은 “지금도 세비가 적은데 어떻게 세비를 더 줄이라고 하느냐”고 펄펄 뛰며 반박했습니다. 매우 인상적인 장면이었습니다.

소선거구제는 어떨까요? 지역구 의원 253명은 소선거구제에 의해 당선됐습니다. 소선거구제로 다음 선거를 치러야 자신이 당선될 가능성이 크다고 생각합니다. 특히 거대 정당인 더불어민주당과 자유한국당 지역구 국회의원들이 그렇습니다. 이들은 중대선거구제나 도농복합형 중대선거구제로 선거제도를 바꾸고 싶어 하지 않습니다. 제도를 바꿔서 위험을 자초할 이유가 없기 때문입니다.

더불어민주당과 자유한국당 의원들은 모두 다 악당일까요? 그렇지 않습니다. 인간은 자신이 손해 보는 일을 하지 않으려고 하는 것이 당연합니다. 그들의 입장에서 생각하면 현상유지를 원하는 것이 매우 합리적입니다. 소선거구제를 중대선거구제나 도농복합형 중대선거구제로 바꾸는 것은 사실상 불가능합니다.

둘째, 관료 집단은 행정부 구성원입니다. 입법-사법-행정 삼권 분립 체제에서 입법부는 행정부를 감시하고 견제합니다. 입법부가 강해지는 것을 행정부 구성원들이 좋아할 수 없습니다.

박정희 정부에서 고위 관료를 지냈던 사람 중에는 “대통령 한 사람에게만 충성하면 그만이었던 그 시절이 좋았다”고 말하는 사람들이 있습니다. 이런 사람들은 국회를 무력화시키고 국가 권력을 대통령 한 사람이 장악하고 있던 독재체제를 그리워하고 있는 것입니다.

셋째, 재벌 대기업 오너들은 독재체제에서 특혜와 정경유착으로 부를 축적한 뒤 이제는 거추장스러운 정치를 밀어내고 대한민국의 주인 행세를 하려는 사람들입니다. 이들도 국회와 국회의원의 힘이 세지는 것을 좋아할 리가 없습니다.

더구나 비례성 강화로 늘어나는 국회의원들은 중산층과 서민, 노동자와 농민 등 사회적 약자나 소외계층을 대변할 가능성이 큽니다. 재벌 대기업 오너들로서는 기를 쓰고 비례성 강화 선거법 개정을 막아야 할 이유가 있는 것입니다.

넷째, 거대 언론사 사주들은 기득권 세력의 핵심 구성원입니다. 기득권 세력의 이데올로기인 반정치주의를 우리나라 언론이 끊임없이 확대 재생산하는 이유입니다.

정리하면 현직 국회의원들의 소극적 자세와 관료, 재벌, 언론 등 기득권 세력의 적극적 반대로 비례성 강화 선거법 개정이 쉽게 이뤄지지 않고 있는 것이 현재 상황입니다.

최근 몇 년 동안의 선거법 개정 논의 가운데 꼭 알아야 할 몇 장면이 있습니다.

2015년 2월 24일 중앙선거관리위원회가 제안한 공직선거법 개정안은 이렇게 되어 있습니다.

권역별 비례대표제를 도입하되 지역구 의원을 200명으로 줄이고 비례대표 의원을 100명으로 줄이자는 의견입니다. 지역구 현역 의원들이 이런 선거법 개정안을 받아들일 수 있을까요?

기자들이 따져 물었습니다. 선관위의 답변은 “현역 의원들의 반발로 어려움이 있겠지만, 어차피 위헌 결정으로 선거구를 조정해야 하는 만큼 유권자 의사를 왜곡하지 않고 (인구) 비례성을 높일 수 있게 언론에서 역할을 해 달라”는 것이었습니다.

언론에서 압력을 가해 의원들의 반발을 누그러뜨려 달라는 무책임한 얘기였습니다. 저는 이때 선관위의 답변이 너무나 비겁하고 위선적이라고 생각했습니다. 선관위 사람들은 그 뒤 국회에서 여러 차례 “그런 비현실적 개정안을 내놓은 의도가 뭐냐”고 의원들의 추궁을 받아야 했습니다.

2015년 3월15일 정의당 원내대표를 맡고 있던 심상정 의원이 권역별 정당명부 비례대표제 전면 도입을 주장하며 국회의원 정수를 360명으로 확대하고 국회의원 특권을 축소해서 총비용을 동결하자는 제안을 내놓았습니다.

“선관위가 제시한 안(지역구 200, 비례 100석)은 현행 의원정수를 유지하되 지역구 46석을 축소하는 방안입니다. 그러나 이 안은 현실적으로 실현되기 어려울 뿐만 아니라, 국제적으로 보더라도, 우리나라 의원 정수는 OECD 평균을 밑도는 수준입니다. 그런 점에서 국회의원 정수 확대는 불가피하고도 필요한 일이라고 생각합니다.

의원 정수를 늘림으로써, 취약한 대표성을 강화하고 의원 특권을 실질적으로 축소함으로써, 국민의 신뢰를 얻어 미래를 여는 선거법 개정으로 나가야 합니다.

의원 세비 등 국회의원 유지에 필요한 비용을 20% 삭감하고 운전비서 지원 등 우리나라에만 있는 특권은 과감하게 폐지하며, 해외 출장 등 의원 활동을 투명하게 개혁함으로써 국회의원 유지에 필요한 총비용을 동결할 수 있습니다. 이렇게 되면 국회의원 세비 수준 또한 OECD 평균 이하로 낮출 수 있습니다.”

매우 합리적인 제안이었지만 심상정 의원은 엄청난 비판을 받아야 했습니다. 반정치주의 때문이었습니다.

며칠 뒤 새정치민주연합 대표였던 문재인 대통령이 국회의원 증원론에 가세했습니다. 2015년 4월6일 새정치민주연합 정책 엑스포에 참석한 문재인 대표는 ‘국회의원 몇 명이 적당할까요’라는 설문 행사에서 ‘351명 이상’난에 스티커를 붙였습니다. 그리고 이렇게 말했습니다.

“우리나라 국회의원 수가 부족하다. 400명은 돼야 한다. 국민에게는 그렇게 인식되지 않고 있지만, 다른 경제협력개발기구(OECD) 국가와 비교하면 (인구수 대비 의원 비율이) 낮다. 국회의원 수를 늘리면 정당명부 비례대표제(권역별 비례대표제)를 하고, 직능 전문가 비례대표를 모실 수 있고, 여성 30%(비례대표 보장)도 가능해진다.”

옳은 얘기였습니다. 그러나 파문이 일자 문재인 대표는 “하나의 퍼포먼스였다. 가볍게, 장난스럽게 한 것이다. 다음에 더 준비해 말씀드리겠다”고 진화했습니다.

김무성 새누리당 대표는 문재인 대표의 발언에 대해 “의원 정수 문제는 지금 우리가 300명인데 이걸 더 늘려선 안 된다고 생각한다”고 했습니다. 반정치 정서에 슬쩍 편승한 것입니다.

그 뒤 2016년 국회의원 선거를 앞두고 국회는 지역구 국회의원을 246명에서 253명으로 늘리고 비례대표 국회의원을 54명에서 47명으로 줄였습니다. 헌법재판소의 지역구 인구 편차 ‘2 대 1’ 결정에 맞추기 위해 지역구 의석이 더 필요했기 때문입니다. 국회의원 정수를 늘리지 않으면 비례성이 점점 더 악화할 수밖에 없는 현실을 드러낸 것입니다.

자 이제 어떻게 해야 할까요? 국민의 다수가 국회의원 증원을 반대하는 이유는 국회의원들을 특권층이라고 생각하기 때문입니다. 그런데 특권은 희소성에서 오는 것입니다. 따라서 국회의원 개개인의 특권을 줄이려면 국회의원 숫자를 오히려 늘려야 합니다.

과거 사법시험으로 소수 정예의 법조인을 선발하던 시절, 법조인들은 우리 사회의 특권층이었습니다. 그러나 사법시험 선발 인원을 대폭 늘리고 법학전문대학원(로스쿨) 제도를 도입하면서 법조인은 이제 더는 특권층이 아닙니다.

최근 문희상 국회의장, 정동영 민주평화당 대표, 이정미 정의당 대표 등이 국회 예산 및 세비 동결을 전제로 국회의원 정수 증원을 요구하고 나섰습니다. 더불어민주당과 자유한국당 의원 중에서도 양심적인 의원들은 이들의 주장에 찬성하고 있습니다.

저는 이들의 제안이 매우 타당하다고 생각합니다. 앞으로 이들의 제안에 반대하는 사람들이 누구인지 자세히 살펴보시기 바랍니다. 우리 사회의 정치 개혁과 경제적 불평등 해소에 반대하는 기득권 세력일 가능성이 매우 크기 때문입니다.

성한용 선임기자 shy99@hani.co.kr