한겨레

[왜냐면] 김상철 | 나라살림연구소 수석연구위원

6월11일 한국의 3번째 특별자치단체가 출범한다. 지난해 국회를 통과한 ‘강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법’에 따른 것이다. 특별자치단체는 국가 수준의 국토전략이 출범 근거가 된다. 제주특별자치도(2006년)는 국제자유도시의 선도적 조성, 세종특별자치시(2012년)는 국토균형발전을 위한 행정중심복합도시 조성이 목표였다. 반면 강원특별자치도는 상대적으로 낙후한 지역의 발전 전략으로서 자치권을 보장하는 것이 골자다. 자치권을 통해 지역 발전을 이루겠다는 것은, 그만큼 강원 지역의 사회·경제적 조건이 수탈적이라는 것을 의미한다. 실제로 특별자치도를 주장해온 쪽에서는 남북분단에 따른 군사 규제와 더불어 산림·하천 등 환경 규제에 대한 부담을 강원도가 감수해왔다는 것을 강조한다.

하지만 특별자치도가 출범하기도 전에 국회에서 난립하는 수정안들을 보면, 국가가 공동으로 부담해야 하는 책임에 대해 혼란을 겪는 듯하다.

우선 규제 완화다. 지난 2018년 평창동계올림픽을 3수 끝에 국가적 지원 속에서 유치한 것 역시 지역 낙후라는 맥락이 크게 작용했다. 지금은 규제의 원인이라고 말하는 분단 구조가 당시에는 평화를 상징하는 조건이 됐다. 모두 13조8천억원에 달하는 예산을 집중적으로 투자했고 이에 따라 경기장과 부대시설을 설치한 지역마다 규제 완화가 선물처럼 주어졌다. 강원도특별자치도가 또 다시 규제 완화를 목표로 하고 있다면, 올림픽이라는 국제 이벤트의 사후 평가를 면밀히 해야 한다. 경험이 있는데도 실증하지 못하면 무능한 것이다.

다음으로 추가적 재정 특례에 대한 것이다. 2023년 기준으로 강원도에 보통교부세로 1조2651억원을 교부할 예정이다. 이는 제주, 경북, 전남, 전북에 이어 5번째 규모에 해당한다. 특별자치도에 따른 특례적 요인이 있는 제주도를 제외하고 재정 여건만 놓고 보면 강원도보다 열악한 곳이 3곳이나 있다. 만약 특례로 강원도에 보통교부세를 더 분배한다면 필연적으로 강원도보다 열악한 지역의 보통교부세는 줄어들 수밖에 없다. 2022년 허영 의원이 발의한 특례를 국회예산정책처가 추계한 것을 보면, 강원도에 교부될 재원이 5년 동안 30조원이 추가로 늘어난다. 이는 다른 곳으로 가야 할 재원이 그만큼 준다는 것을 의미한다. 강원도의 지역 여건이 나쁘다고 더 나쁜 지역의 재정을 더 어렵게 만드는 건 특별법 제정 취지를 스스로 위반하는 셈이 된다.

강원도의 특수성을 고려하지 않는 접근이야말로 자치권을 바탕으로 하는 발전 전략을 골자로 하는 강원특별자치도의 장점을 훼손한다. 그런 점에서 규제를 없애서 이익을 볼 것이 아니라 규제의 비용을 편익으로 전환함으로써 ‘보전에 따른 이익’을 추구하는 것이 합리적이다. 강원도는 다른 곳에서 하는 천편일률적 개발이 아니라, 기후위기 시대에 걸맞은 새로운 지속가능한 발전전략을 시도해야 한다. 이를테면 현재 ‘환경영향평가법’에 따른 대상 사업지에만 소극적으로 부과하는 포괄적 환경부담금 제도를 전면적으로 개편해서 훼손을 야기하는 개발행위가 아니라 보전행위에 보상하는 방식으로 바꾸자. 그렇게 하면 규제는 비용이 아니라 편익이 될 수 있다. 발상을 바꾸면 강원특별자치도는 한국 지방자치사에 유례없는 시도가 될 수 있다. 하지만 국회의 논의과정이나 강원도의 준비 상황을 보면 거리가 멀다. 우려 섞인 눈으로 볼 수밖에 없는 이유다.