한겨레

주택 가격 하락기였던 2013년 19만1천여명이었던 주택분 종합부동산세 납부대상자(국세통계 종부세 결정 현황, 개인·법인 합계)는 지난해 66만7천여명으로 3배 이상 급증했다. 토지분 종부세 납부대상자도 같은 기간 6만6천여명에서 9만8천여명으로 늘었지만 주택분보다 인원이 훨씬 적고 증가세가 크지 않았다. 종부세를 둘러싼 논란이 토지가 아닌 주택을 중심으로 터져 나오는 이유다.

일부 집부자들의 종부세 ‘조세저항’을 빌미로 윤석열 국민의힘 대선 후보는 “종부세 전면 재검토”를 공약으로 내세웠다. 자칫 부동산 보유세 강화라는 큰 흐름이 되돌려질수도 있는 상황이다. 이런 가운데 이재명 더불어민주당 대선 후보의 부동산 공약으로 채택될 가능성이 높은 ‘기본소득 연계형 국토보유세’(이하 국토세)는 보유세 강화를 위한 사회적 논의에 불을 지필 수 있는 유력한 불씨로 꼽힌다. 국토세는 ‘보유세 강화’의 대안이 될 수 있을까.

21일 경기연구원이 지난해 12월 펴낸 ‘기본소득형 국토보유세 도입과 세제개편에 관한 연구’와 국토세를 설계한 교수들의 설명을 종합하면, 국토세 도입 시 보유세 과세체계가 ‘재산세+종부세’에서 ‘재산세+국토세’ 체계로 전환된다. 재산세는 그대로 유지하고 종부세를 국토세가 대체하는 식이다.

국토세는 토지를 기준으로 용도별 차등 과세 없이 합산 과세한다. 합산을 하게 되면 부동산 자산을 종류별로 많이 보유한 사람은 높은 세율을 적용받는다. 종부세의 경우 납세자의 자산을 ‘4번 쪼개기’ 차등 과세하면서 용도에 따라 낮은 세율을 적용받게 된다. 주택분과 토지분을 나누고 토지분은 또다시 별도합산토지(비주거용 상업용 건물 부속토지 및 사업용 토지 등)와 종합합산토지(나대지, 비사업용 토지 등), 분리과세토지(농지, 공장용지, 골프장 등)로 나누는 식이다.

현행 종부세 체계는 ‘집부자’와 ‘땅부자’ 사이에 역차별도 발생한다. 종부세는 최고세율이 주택은 6%(3주택 이상·조정대상지역 2주택 이상)지만 토지는 3%(종합합산토지)다. 별도합산토지는 과세표준 80억원까지 비과세에 최고세율이 0.7%로 주택의 10분의 1 수준에 불과하다. 이재명 후보 선거캠프에서 국토세 공약 설계를 맡은 남기업 토지자유연구소장은 “미국은 주거용 보유세율이 낮고 법인이 갖고 있는 상업용이나 산업용 보유세가 더 높은데 우리는 정반대”라며 “부동산 투기 문제는 토지 중심으로 접근해야지 주택 중심으로 접근해서는 해결할 수 없다”고 말했다.

국세인 종부세는 지방교부세법에 따라 전액이 ‘부동산교부세’로 전국 17개 시·도에 배분된다. 2019년 서울은 종부세 결정세액의 59%(1조7747억원)를 납부했지만, 부동산교부세 교부액은 2914억원으로 전남(3079억원)과 경북(3079억원)보다 적었다. 종부세를 재산세에 통합하자는 주장이 지속적으로 제기됐으나 현실화하지 못한 것도 세수 격차 보전이라는 국세로서의 역할 때문이다.

이재명 후보 쪽은 국세인 국토세를 지역이 아니라 개인에게 직접 배당하도록 설계했다. 현재 세수 규모 30조원에 1인당 60만원 수준의 배당이 가능한 모델이 유력하다. 기존에 배분되던 부동산교부세 3조~4조원은 종부세가 폐지되더라도 보전한다는 방침을 세웠다. 국토세 총 세수 규모가 33조~34원 수준이 된다는 뜻이다.

국토세를 내고 이후에 기본소득을 받는 복잡한 절차를 간소화하기 위해, 국토세와 기본소득을 일괄 정산(국토세에서 가구 기본소득액 공제)해 고지하는 방식이 검토되고 있다. 고지서에 마이너스가 찍히면 순수혜가구, 플러스가 찍히면 순부담가구가 되는 식이다. 예를 들어 토지를 소유하고 있지 않은 852만 가구(전체 가구의 38.7%)는 국토세가 0원이기 때문에 고지서에 ‘-180만원’(0원-180만원, 3인 가구 기준)이 찍히고 180만원을 기본소득으로 받게 된다. 이 후보 캠프에서는 전체 2200만 가구 중 90%인 1980만 가구가 국토세 세액보다 기본소득 액수가 큰 순수혜가구가 될 수 있다고 본다.

고지서에 플러스가 찍혀 국토세를 실제로 부담하는 순부담가구는 10%(220만가구)로 현재 종부세 대상 2%보다 5배 가량 늘어난다. 토지 없이 실거주 주택만 있는 3인 가구 1주택자의 경우는 시세 15억~16억원 이하일 때 순수혜가구가 되도록 한다는 게 잠정적인 입장인데, 종부세 과세기준 11억원(공시가격)의 시세가 15억7천만원이라는 점에서 종부세를 내지 않는 1주택 가구는 실제 국토세 부담이 없는 순수혜가구가 될 것으로 보인다.

‘기본소득 연계형 국토세’ 모델을 설계한 강남훈 한신대 교수(경제학과)는 “스위스가 탄소세 세수로 국민들에게 균등 탄소배당을 하는 것처럼 교정과세에 따르는 정치적 저항이 생기지 않도록 기본소득을 지급하는 것”이라고 말했다. 스위스는 1인당 연간 76.8프랑(한화 9만6천원)의 탄소배당을 지급한다.

종부세는 다주택자의 경우 과세표준 12억원 초과∼50억원 이하 세율 3.6%, 94억원 초과 세율 6%로 고액 구간에서 급격한 누진세율이 적용되는데, 국토세는 이보다 완화된 누진제를 채택할 가능성이 높다. 이 후보 캠프에서는 국토세 부과 때 고가 1주택자 및 다주택자에게 추가 세율을 부과할 것인지를 두고 고심하고 있는 것으로 전해진다. 캠프에 자문을 하고 있는 임재만 세종대 교수(부동산학과)는 “현행 종부세에서 고가 1주택자와 다주택자에 대한 누진 세율은 좀 지나친 측면이 있다”며 “사견을 전제로 말하자면 국토세에서는 이들에 대해 중과를 하지 않는 게 맞는다는 생각이다”고 말했다. 한국지방세학회장인 박훈 서울시립대 교수(세무학과)는 “집값이 올라서 고가주택에 사는 1주택자의 보유세 부담은 고려할 필요가 있다”며 “대신 다주택자의 실거주 주택 외 나머지 주택은 보유세 부담을 줘서 시장에 내놓게 하는 게 맞는다”고 말했다.

주택을 건물분과 토지분으로 구분해 토지분에만 국토세를 부과하게 되면, 재산세가 건물분에만 부과되어야 이중과세 문제를 피할 수 있다. 주택공시가격제도 및 재산세 과세방식 변화가 불가피한 대목이다. 박상수 한국지방세연구원 부원장은 “토지와 건축물을 통합 과세하고 있는 주택의 공시가격을 분리하는 과정에서 정확성과 형평성 문제가 발생할 수 있다”고 말했다. 남기업 소장은 “아파트값은 사실상 건축물 가치는 똑같고 위치, 주변여건 등 토지가치가 다른 데서 차이가 생긴다”며 “현행 아파트 공시가격에서 건축물 가치를 발라내는 식으로 하면 평가가 어렵지 않을 것”이라고 말했다.

박 부원장은 또 “1990년대 종합합산으로 하려다가 분리과세로 한 이유가 경제활동에 쓰이는 공장용지나 농지 등을 고려했기 때문인데 국토세 체계에서 모든 토지를 합산하게 되면 세부담이 크게 늘어 경제 충격이 우려된다”며 “경제에 충격을 주지 않는 선에서 현행 종부세 토지분 과세 강화를 할 수 있다”고 말했다. 박 부원장이 2019년 발표한 보고서(국토보유세 도입 쟁점 검토)를 보면, 한국농어촌공사(15억원→518억원), 서울대병원(0원→141억원), 포스코(29억원→365억원) 등 공공기관 5곳의 국보세를 추정한 결과 현행 대비 12.5~35.7배까지 늘어나는 것으로 나타났다.

이에 대해 2008년부터 국토보유세를 제안한 바 있는 전강수 대구가톨릭대 교수(경제금융부동산학과)는 “원칙적으로는 용도별 차등과세를 없애는 게 맞지만 농지나 공장, 병원 등 경제활동이나 공익적 목적에 쓰이는 불가피한 경우는 비과세 감면을 하면 된다”고 말했다. 감면과 비과세를 유지할 경우 예상만큼 국토세 세수를 확보할 수 있을지도 관건이다. 국토세 예상 총 세수 33조~34조원은 2019년 기준 보유세 규모 15조6천억원(재산세 12조6771억원, 종부세 3조원)의 2배다.

진명선 기자 torani@hani.co.kr